O artigo 28 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), incluído pela Lei nº 13.655/2018, trouxe uma nova perspectiva à responsabilização de agentes públicos por decisões administrativas, técnicas, ou opinativas. Com o intuito de conferir maior racionalidade à atuação dos gestores e proteger atos praticados dentro da legalidade e da razoabilidade, essa norma transformou a forma como o Direito Administrativo encara a culpa dos agentes públicos.
Este artigo explora os fundamentos, elementos e implicações jurídicas da aplicação do art. 28 da LINDB, inserindo-o no contexto mais amplo da atuação da Administração Pública, responsabilidade civil estatal e controle por parte de órgãos como o Judiciário e os Tribunais de Contas.
O art. 28 da LINDB dispõe:
“Art. 28. O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso de dolo ou erro grosseiro.”
Ao limitar a responsabilização do agente ao dolo (vontade livre e consciente de causar um resultado ilícito) e ao erro grosseiro, a norma exclui a responsabilização por simples divergência interpretativa ou avaliações técnicas razoavelmente fundamentadas. Trata-se de um marco no combate ao chamado “apagão das canetas”, fenômeno em que gestores deixam de decidir por medo de sofrer responsabilização posterior, mesmo quando agem de forma diligente.
A LINDB não define diretamente o que seria “erro grosseiro”, deixando ao intérprete do Direito a tarefa de identificar esse critério. No entanto, doutrina e jurisprudência vêm construindo sua compreensão como sendo o erro que ultrapassa os limites da razoabilidade, ou seja, decisões que se revelam manifestamente contrárias à lei ou aos elementos disponíveis, de modo inescusável.
Destacam-se como elementos que caracterizariam erro grosseiro:
Agir em desacordo com enunciados legais básicos e incontroversos, sem qualquer fundamentação razoável, pode configurar erro grosseiro. Um gestor que ignora totalmente o dever de licitar, por exemplo, sem exceção legal aplicável, incorre nesse tipo de erro.
Quando se toma uma decisão administrativa sem considerar pareceres consistentes de órgãos técnicos, ou mesmo os ignora de forma proposital e sem justificativa plausível, há potencial incidência de erro grosseiro.
A motivação do ato administrativo é um dos pilares do Estado de Direito. A ausência de qualquer justificação, especialmente em contexto de discricionariedade administrativa, é outro indício de erro grave.
A grande inovação trazida pelo art. 28 da LINDB está em reconhecer que decisões administrativas nem sempre possuem uma resposta única ou objetiva. A Administração atua por meio de escolhas discricionárias – dentro dos limites legais – que demandam julgamento técnico, político, e econômico.
Nesse contexto, responsabilizar o gestor por simples divergência técnica ou alternativas juridicamente possíveis esvazia a autonomia administrativa e leva à inércia decisória.
Assim, as opiniões jurídicas e pareceres técnicos emitidos por procuradores, engenheiros, economistas e demais profissionais envolvidos na gestão pública devem ser protegidos contra responsabilização desarrazoada, salvo em casos de evidente dolo ou erro grosseiro.
A responsabilidade prevista no art. 28 da LINDB é pessoal. Isso significa que, quando presentes os requisitos legais, o agente responderá em nome próprio e não poderá se escudar na proteção genérica dispensada à Administração.
Porém, esta pessoalidade somente incidirá se verificado dolo ou erro grosseiro. É necessário que sejam respeitados os princípios do contraditório, ampla defesa e, sobretudo, a demonstração inequívoca da culpa grave ou da intenção dolosa.
Cria-se, assim, um filtro importante para a responsabilização de gestores: exige-se a demonstração concreta do nexo entre a conduta do agente e os danos causados, além da conduta qualificada.
A introdução do art. 28 deve ser relacionada com os demais dispositivos acrescidos à LINDB pela Lei nº 13.655/2018, especialmente os artigos 20 a 30.
Essas normas consagram os princípios da segurança jurídica, razoabilidade, motivação consistente e consideração de consequências práticas da decisão administrativa ou judicial. Nesse cenário, o art. 28 fortalece a responsabilidade consciente e bem fundamentada dos gestores públicos, inserindo a análise jurídica em um ambiente mais pragmático e preventivo.
Importante implicação prática vem da aplicação do art. 28 no controle exercido pelos Tribunais de Contas. Tradicionalmente, esses órgãos analisam a legalidade e legitimidade dos atos administrativos e, em muitos casos, encaminham sugestões de responsabilização e imposição de penalidades a servidores.
Após a introdução do art. 28, esse controle deve ser balizado por critérios mais objetivos e menos punitivistas. Os Tribunais devem demonstrar, com base em provas robustas, a presença de dolo ou erro grosseiro para que ocorra responsabilização pessoal do agente.
Não se pode mais punir gestores por interpretações jurídicas plausíveis ou escolhas técnicas embasadas, mesmo que posteriormente consideradas inadequadas. O foco se desloca do resultado para o processo decisório.
Esse novo contorno da atuação dos Tribunais de Contas destaca a importância estratégica de dominar os fundamentos do Direito Administrativo moderno. Para os profissionais interessados em aprofundar-se nessa temática, o curso Certificação Profissional em Incidentes e Responsabilidades dos Agentes oferece recursos fundamentais para compreender a responsabilização de forma segura e prática.
Embora a norma introduza maior racionalidade, ainda há desafios relevantes:
Apesar da evolução doutrinária e jurisprudencial, a inexistência de critérios normativos expressos acaba levando à subjetividade nas análises de caso.
Certos órgãos de controle tentam presumir dolo a partir do resultado danoso, invertendo a lógica do art. 28. É essencial manter a exigência de prova robusta e de nexo entre conduta e resultado.
Algumas estruturas ainda operam com lógicas sancionatórias antigas, pouco adaptadas à nova racionalidade introduzida pela LINDB. Há necessidade de mudança cultural e jurídica.
Advogados públicos e privados devem estar preparados para atuar de forma estratégica na defesa de agentes que enfrentem acusações administrativas. Além disso, profissionais atuantes em consultorias e assessoramento institucional precisam oferecer pareceres consistentes, capazes de demonstrar diligência, técnica e boa-fé na tomada de decisões.
A correta elaboração da motivação administrativa, o registro procedimental das razões técnicas de uma deliberação e a documentação dos fundamentos de uma escolha discricionária são medidas essenciais para prevenir futuras responsabilizações indevidas.
O art. 28 da LINDB materializa um passo concreto na evolução da responsabilidade administrativa. Ao afastar uma postura paternalista e sancionatória cega, busca alinhar o Direito Público brasileiro a padrões de governança mais institucionais, baseados na segurança jurídica e na razoabilidade decisória.
Trata-se da consolidação de uma visão de responsabilidade funcional, que combina rigor seletivo ao agir doloso ou gravemente errado com proteção à ação diligente, mesmo quando imperfeita. É uma norma que caminha na direção da maturidade institucional.
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O art. 28 da LINDB constitui poderoso instrumento de proteção à boa-fé dos gestores públicos. Ao introduzir requisitos objetivos para a responsabilização, como o dolo e o erro grosseiro, a norma privilegia decisões fundadas e consistentes, mesmo quando controversas. Mais do que uma inovação legislativa, representa uma mudança de paradigma para o controle administrativo, o Direito Sancionador e a atuação estatal.
Dominar esse arcabouço normativo é imprescindível para quem atua na Administração Pública, nos Tribunais de Contas, no Ministério Público ou na advocacia privada voltada à consultoria para entes públicos e empresas contratantes.
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