A euforia com a promulgação da Emenda Constitucional 132/2023 cedeu lugar à dura realidade técnica. O que se desenha no horizonte não é apenas uma transição de sistemas, mas um choque tectônico entre a busca pela eficiência do modelo de IVA (Imposto sobre Valor Adicionado) e a decisão política constitucionalizada de distorção de mercado para fins de desenvolvimento regional.
Para o advogado tributarista sênior, abandonar eufemismos é o primeiro passo. A tensão entre o novo IBS/CBS e a Zona Franca de Manaus (ZFM) não se resolverá com “calibragens” simples. Estamos diante de uma colisão frontal entre a dogmática da neutralidade e a supremacia do Princípio do Desenvolvimento Nacional e da Redução das Desigualdades (arts. 3º e 170 da CF).
A advocacia de alto nível deve se preparar para questionar se a “neutralidade” pretendida pelo novo sistema pode, em litígios futuros no STF, suplantar a proteção do ADCT, ou se a manutenção dos incentivos justificará qualquer nível de ineficiência econômica. O cenário é de guerra jurídica, não de pacificação.
É tecnicamente impreciso falar em “neutralidade seletiva”. O que existe, juridicamente, é a ausência de neutralidade em prol de um objetivo extrafiscal. A ZFM sobrevive não porque o sistema tributário é adaptável, mas porque a Constituição impõe uma exceção à regra de mercado.
O perigo para os contribuintes reside na interpretação dessas normas. Se o STF, com sua nova composição e diante da necessidade de arrecadação, passar a ponderar que a não cumulatividade plena (e a consequente neutralidade) possui peso maior que o art. 40 do ADCT em casos limítrofes, a segurança jurídica dos incentivos regionais ruirá.
O advogado deve atuar ciente de que a defesa da ZFM não é econômica, mas estritamente constitucional. A tese central deve reforçar que a distorção é um comando constitucional, blindando o contribuinte contra a sanha arrecadatória que tentará usar a “eficiência” como pretexto para esvaziar benefícios adquiridos.
Para dominar as teses que surgirão desse conflito, a Pós-Graduação em Advocacia Tributária oferece o aprofundamento dogmático necessário para enfrentar tribunais superiores.
Um dos pontos mais críticos da EC 132/2023 é o uso do Imposto Seletivo (IS) como ferramenta de manutenção da competitividade da ZFM. Originalmente concebido como um sin tax (tributo sobre o pecado) para desestimular o consumo de bens nocivos à saúde e ao meio ambiente, o IS foi transformado em instrumento de política industrial.
Isso cria uma aberração jurídica: a possibilidade de tributar um produto fabricado em São Paulo ou Minas Gerais não porque ele é nocivo, mas apenas para garantir que o produto similar de Manaus seja mais barato.
A reforma propõe manter a vantagem da ZFM através de créditos presumidos de IBS (estadual/municipal) e CBS (federal). Contudo, a lógica do IVA é a tributação no destino. Conceder um crédito presumido na origem (Manaus) para abater um débito no destino (ex: Rio de Janeiro) gera uma ruptura na lógica financeira do sistema.
O advogado deve questionar: como o Comitê Gestor operacionalizará essa compensação sem que os estados de destino criem travas burocráticas invisíveis? Estamos caminhando para uma “Guerra Fiscal 2.0”, agora travada dentro do colegiado do Comitê Gestor.
A “calibragem” das alíquotas via Lei Complementar não será um exercício matemático, mas um campo de batalha de lobbies. O risco de inconstitucionalidade por omissão ou por excesso de poder regulamentar (delegando ao Comitê Gestor competências que deveriam ser de Lei Complementar) é altíssimo e deve estar no radar do contencioso estratégico.
Pouco se discute sobre o “elefante na sala”: o Direito Internacional. A reforma tributária, ao tentar proteger a indústria nacional na ZFM, caminha no fio da navalha das regras da Organização Mundial do Comércio (OMC).
Se a regulamentação infraconstitucional penalizar excessivamente o produto importado fora da Zona, ou facilitar desproporcionalmente a entrada de insumos importados na ZFM para reexportação interna (subsídio cruzado), o Brasil ficará exposto a sanções internacionais. O princípio da isonomia (arts. 150 e 152 da CF) deve ser lido em conjunto com os tratados internacionais (GATT).
A advocacia tributária moderna não pode ignorar que o compliance do IVA é monitorado globalmente. O desequilíbrio nessas regras pode gerar passivos não apenas fiscais, mas comerciais para as empresas.
O período de transição, onde conviverão os regimes cumulativo (atual) e não cumulativo (novo), não representa apenas “complexidade”, mas um custo de conformidade brutal e risco de responsabilidade pessoal para os administradores.
Auditores e advogados precisarão gerenciar a “esquizofrenia tributária” de apurar IPI/ICMS/ISS e IBS/CBS simultaneamente. O erro no aproveitamento de créditos ou na classificação fiscal durante essa década de transição gerará autuações bilionárias.
O papel do advogado deixa de ser apenas consultivo e passa a ser de gestão de risco iminente. É necessário auditar se a empresa está preparada para o “choque de sistemas”, sob pena de responsabilidade tributária dos gestores por má administração fiscal.
A regulamentação da Reforma Tributária via Lei Complementar será um terreno fértil para inconstitucionalidades. A tensão entre neutralidade e incentivos regionais não foi resolvida pela Emenda 132; ela foi apenas transferida para o nível infraconstitucional e para o Judiciário.
Para os profissionais do Direito, o cenário exige abandono de teorias superficiais e foco na “engenharia reversa” das normas: identificar onde a regulamentação fere a legalidade estrita, a isonomia e o pacto federativo.
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Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc132.htm
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Este artigo teve a curadoria do time da Galícia Educação e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de seu conteúdo original em https://www.conjur.com.br/2025-dez-10/reforma-tributaria-desafia-neutralidade-entre-produtos-nacionais-e-importados-nas-vendas-a-zfm/.
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