O Reexame Necessário nas Ações de Improbidade Administrativa e os Impactos da Lei 14.230/21
O que é o reexame necessário?
O reexame necessário — ou remessa necessária — é um instituto processual previsto no artigo 496 do Código de Processo Civil de 2015. Trata-se da obrigatoriedade de o juiz submeter ao tribunal competente a sentença que julgou improcedente, no todo ou em parte, os pedidos formulados contra a Fazenda Pública, ainda que não tenha havido apelação da parte autora.
Esse mecanismo visa a proteção do interesse público e a segurança jurídica, garantindo que decisões desfavoráveis ao poder público sejam revistas por um órgão colegiado em segunda instância. Nas ações de improbidade administrativa, nas quais o Estado figura como parte autora, é relevante discutir se condenações ou absolvições de réus dependem de reexame necessário, principalmente após alterações legislativas recentes.
O papel do reexame necessário nas ações de improbidade
A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992) estabelece mecanismos para punir atos lesivos à administração pública. Antes da Lei 14.230/2021, essas ações, por vezes, geravam controvérsias sobre a aplicabilidade do reexame necessário, uma vez que a Fazenda Pública atua como parte ativa.
Com a aprovação da Lei 14.230, que promoveu uma reforma substancial no regime jurídico da improbidade administrativa, surgem dúvidas sobre a incidência da remessa obrigatória. A principal questão é: a nova redação da lei alterou a obrigatoriedade da submissão das decisões ao segundo grau de jurisdição mesmo quando o Ministério Público — ou o ente público — figura como autor?
O que mudou com a Lei 14.230/21?
A Lei 14.230/21 trouxe alterações importantes no texto da Lei 8.429/1992. Um dos pontos mais discutidos diz respeito à eliminação ou mitigação de determinadas interpretações sobre o reexame necessário. Entretanto, vale destacar que a nova lei de improbidade não trata expressamente da remessa necessária.
Na ausência de previsão específica, permanece válido o entendimento contido no artigo 496, inciso I, do CPC, que exige reexame necessário nas sentenças proferidas contra a Fazenda Pública. Surpreende, portanto, a existência de decisões judiciais que dispensam o reexame sob o argumento de que, como a parte autora é o ente público, não haveria risco ao erário.
Essa visão, no entanto, encontra resistência entre estudiosos da matéria, pois ignora a possibilidade de omissão ou inadequada atuação da Administração em determinadas situações, sendo o reexame uma válvula de controle.
Aplicação temporal: retroatividade ou não?
Outro ponto controverso diz respeito à aplicação do novo regime da Lei 14.230/21 às ações em curso. Haveria possibilidade de aplicação retroativa no que tange à obrigatoriedade do reexame necessário?
A jurisprudência tem oscilado. Alguns tribunais têm entendido que a nova lei, por modificar substancialmente a lógica punitiva da improbidade, deve ser aplicada retroativamente, a exemplo do que ocorre na seara penal em caso de legislação mais benéfica. Outros sustentam que, por se tratar de alteração processual ou procedimental, a aplicação da nova norma deve respeitar os marcos temporais da coisa julgada e da estabilização da demanda.
A distinção entre normas materiais e normas processuais torna-se essencial. A jurisprudência mais sólida, inclusive do Supremo Tribunal Federal, tem caminhado no sentido de que as normas materiais são aplicáveis retroativamente, quando mais benéficas, enquanto as processuais têm efeito imediato, regendo o processo em andamento, conforme o artigo 14 do CPC.
O artigo 496 do CPC e a Fazenda Pública como autora
Segundo o artigo 496, caput do Código de Processo Civil:
“Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença: I – proferida contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas respectivas autarquias e fundações de direito público.”
Notamos que o dispositivo está focado em proteger os entes públicos de decisões desfavoráveis, protegendo o patrimônio público. A dúvida se instala quando o ente público é o autor e a sentença é de improcedência. Mesmo sendo autor, entende-se que o interesse público subjacente continua, o que justifica, em muitos casos, a aplicação da remessa necessária.
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) já decidiu, inclusive antes da reforma legislativa, que nas ações civis públicas por improbidade administrativa ajuizadas por entes públicos, a improcedência do pedido está sujeita ao reexame necessário, justamente para resguardar os interesses difusos ou coletivos envolvidos, ainda que o autor seja o próprio Estado.
Reexame necessário é compatível com a nova lógica da improbidade?
Com a nova lei, o acesso à ação de improbidade passa a ser mais restrito. Exige-se dolo específico do agente público, o que impõe um ônus probatório elevado ao autor da demanda. Isso pode levar ao aumento das decisões improcedentes na origem, inclusive por ausência de comprovação do elemento subjetivo.
Se o reexame necessário for abolido nesses casos, há o risco de arquivamento de ações relevantes por falhas na atuação institucional de um órgão, sem uma revisão judicial amplificada. Assim, o pensamento majoritário aponta para a manutenção do reexame nessas hipóteses.
Ressalte-se que o controle da improbidade não é apenas instrumento de punição, mas elemento central de proteção ao erário e à moralidade administrativa, pilares constitucionais da República.
Reflexões sobre a função institucional do Ministério Público
Outro aspecto relevante é o papel do Ministério Público nas ações de improbidade. A Constituição Federal, em seu artigo 129, inciso III, confere ao MP a legitimidade para promover ações civis públicas, incluindo as de improbidade.
No entanto, como qualquer órgão, o MP está passível de falhas ou divergências de interpretação. O reexame necessário em casos de improcedência atua como um mecanismo de revisão desse juízo inicial, impedindo que erros comprometam a responsabilização por danos à Administração.
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Segurança jurídica versus celeridade processual
Importante observar que um dos principais argumentos contrários à obrigatoriedade do reexame necessário é a busca por celeridade processual. Porém, esse princípio não pode se sobrepor ao da segurança jurídica e ao da proteção do patrimônio público.
A dispensa da remessa necessária pode gerar arquivamentos prematuros e irreversíveis, enquanto sua manutenção assegura uma análise técnica mais criteriosa, especialmente importante em contextos de jurisdição altamente técnica, como é o caso das ações de improbidade.
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Insights finais
A análise da obrigatoriedade do reexame necessário nas ações de improbidade administrativa, à luz da Lei 14.230/21, exige uma leitura integrada entre o CPC e a LIA. A jurisprudência caminha para a manutenção da remessa obrigatória em caso de improcedência, mesmo quando o autor é a Fazenda Pública.
A razão disso repousa na proteção do interesse indisponível e no resguardo da ordem jurídica e administrativa. A busca pela eficiência judicial não pode comprometer o controle dos atos lesivos à moralidade pública.
Perguntas e Respostas
1. A nova Lei de Improbidade extinguiu expressamente o reexame necessário?
Não. A Lei 14.230/21 não trata expressamente do reexame necessário. A discussão sobre sua incidência envolve interpretação conjunta com o artigo 496 do CPC/2015.
2. Quando a Fazenda Pública é autora, ainda se aplica a remessa necessária?
Sim. A jurisprudência prevalente considera que o reexame é aplicável mesmo quando o ente público é autor, em razão da necessidade de controle do interesse público.
3. A nova lei pode ser aplicada retroativamente às ações em curso?
Em relação às normas materiais — sim, se forem mais benéficas. As normas processuais têm aplicação imediata, salvo em casos já julgados ou com coisa julgada.
4. O reexame necessário retarda o processo judicial?
Sim, em certa medida. Contudo, o objetivo da remessa é assegurar um julgamento mais criterioso das demandas estatais, equilibrando celeridade e segurança jurídica.
5. Qual a diferença entre norma material e norma processual nesse contexto?
A norma material trata do conteúdo do direito (responsabilidade, penalidades, tipificação etc.), já a norma processual diz respeito aos meios de exercício e defesa desse direito (rito, prazos, recursos). A material se aplica retroativamente se benéfica; a processual, de forma imediata.
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Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14230.htm
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Este artigo foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de uma fonte e teve a curadoria de Fábio Vieira Figueiredo. Advogado e executivo com 20 anos de experiência em Direito, Educação e Negócios. Mestre e Doutor em Direito pela PUC/SP, possui especializações em gestão de projetos, marketing, contratos e empreendedorismo. CEO da IURE DIGITAL, cofundador da Escola de Direito da Galícia Educação e ocupou cargos estratégicos como Presidente do Conselho de Administração da Galícia e Conselheiro na Legale Educacional S.A.. Atuou em grandes organizações como Damásio Educacional S.A., Saraiva, Rede Luiz Flávio Gomes, Cogna e Ânima Educação S.A., onde foi cofundador e CEO da EBRADI, Diretor Executivo da HSM University e Diretor de Crescimento das escolas digitais e pós-graduação. Professor universitário e autor de mais de 100 obras jurídicas, é referência em Direito, Gestão e Empreendedorismo, conectando expertise jurídica à visão estratégica para liderar negócios inovadores e sustentáveis.
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