O processo administrativo e o processo judicial possuem princípios e regras próprias que determinam não apenas o conteúdo das decisões, mas também os caminhos que as partes precisam seguir para fazer valer seus direitos. Um desses institutos fundamentais, muitas vezes negligenciado por profissionais iniciantes, é a preclusão. Quando combinada com procedimentos complexos como pregões com múltiplas sessões, a preclusão assume nuances que exigem atenção redobrada dos operadores do Direito.
Neste artigo, vamos explorar com profundidade o conceito de preclusão, suas modalidades, os impactos no âmbito de procedimentos administrativos como o pregão eletrônico e híbrido, e ainda os desafios interpretativos e práticos envolvidos na sua aplicação em contextos que envolvem múltiplas fases ou sessões. Para profissionais que atuam em Direito Administrativo, Licitações ou Contencioso, dominar esse tema é um diferencial técnico.
Em termos gerais, a preclusão é a perda do direito de se manifestar ou praticar um ato processual por não cumprimento de requisito legal, temporal ou comportamental. Ela é uma das expressões mais claras do princípio da segurança jurídica dentro dos procedimentos processuais e administrativos.
A preclusão pode se apresentar sob três formas:
Ocorre quando a parte deixa de exercer determinado direito processual ou realizar determinado ato dentro do prazo estipulado. Tem previsão no artigo 223 do Código de Processo Civil (CPC), que determina que, decorrido o prazo, extingue-se automaticamente o direito de praticar o ato.
Manifesta-se quando a parte adota comportamento incompatível com o exercício de um direito anterior. Por exemplo, a parte que renuncia ao direito de recurso não poderá posteriormente interpor um. Saiba que essa forma de preclusão deriva diretamente da lógica processual e da boa-fé, princípios que estruturam o processo civil, administrativo e até o penal.
Ocorre quando o ato já foi efetivamente praticado, tornando impossível sua repetição. Praticou-se um recurso? Não pode ser protocolado novo com o mesmo conteúdo. Essa é a forma mais recorrente nos recursos administrativos envolvendo licitações públicas.
Essas modalidades são aplicadas em diversas esferas processuais, inclusive nos pregões, que merecem uma análise especial.
Desde a criação do pregão eletrônico pela Lei n.º 10.520/2002 e sua consolidação com a Lei n.º 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos), o procedimento licitatório ganhou em eficiência e amplitude. O pregão eletrônico, notoriamente mais célere e transparente, passou a ser a modalidade prioritária para aquisição de bens e serviços comuns.
Contudo, nas situações em que o pregão incorpora múltiplas sessões — ou seja, quando a sessão pública inicial é suspensa e retomada em momento posterior para análise de documentos, propostas ou julgamento de recursos — surge uma tensão adicional na compreensão dos prazos e momentos de manifestação das partes.
De acordo com a legislação atual, especialmente no artigo 165 da Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021), o recurso administrativo em licitações possui prazos e forma próprios, sendo que a intenção de recorrer deve ser manifestada imediatamente após a decisão que gerou inconformismo, na própria sessão pública. O recurso, posteriormente, será apresentado por escrito.
Mas o que acontece quando a sessão é suspensa por horas ou dias e se retoma posteriormente? A depender do entendimento da administração pública (ou do Tribunal de Contas), o direito de recorrer pode ser considerado precluso se não exercido no momento correto.
A jurisprudência administrativa diverge sobre qual é o “momento adequado” para manifestar a intenção de recorrer quando há múltiplas sessões. Esse é um cenário típico de debate sobre preclusão temporal.
Um fornecedor, por exemplo, pode ter seus documentos de habilitação inabilitados em uma segunda sessão, semanas após a primeira, e não declarar sua intenção de recorrer de imediato nessa nova fase, por entender que já havia ocorrido manifestação suficiente. A administração pode considerar esse silêncio como preclusão.
Por outro lado, há entendimento defendendo que o prazo recursal só se inicia após a divulgação formal do resultado em sistema oficial, conforme os princípios de publicidade e razoabilidade.
O princípio do contraditório e da ampla defesa, previsto no artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal, oferece sustentação para a flexibilização da preclusão em hipóteses específicas. Especialmente em licitações públicas com múltiplas etapas, o formalismo excessivo pode ser criticado se impedir a efetiva manifestação de inconformismo, desde que não haja prejuízo a terceiros ou à administração.
Esse debate revela a importância de compreender o fundamento técnico da preclusão não apenas como ferramenta de celeridade, mas também como vetor de justiça processual.
Para os profissionais do Direito que representam empresas em licitações, ou que atuam no contencioso perante tribunais de contas e administrações públicas, o domínio sobre as formas de preclusão e suas implicações é essencial para mitigação de riscos e formulação de estratégias jurídicas sólidas.
Perder um prazo, não manifestar recurso no momento adequado, ou adotar estratégia contraditória pode causar prejuízo irreparável — como a eliminação de uma empresa de certame competitivo por falha procedimental.
Além disso, em um ambiente de contratação pública cada vez mais digitalizado, com sessões por videoconferência, portais eletrônicos e registros audiovisuais, o tempo e a forma como cada ato se dá (incluindo a manifestação de inconformismo) devem seguir máxima atenção técnica.
Nesse contexto, profissionais que buscam excelência no Direito Administrativo e desejam aprofundar sua compreensão sobre os institutos que regem pregões, licitações e recursos administrativos podem se beneficiar profundamente de uma especialização adequada. Um exemplo disso é a Pós-Graduação em M&A, que fornece fundamentos também sobre governança, compliance e regularidade em contratações complexas.
Órgãos como o Tribunal de Contas da União (TCU) vêm suscitando entendimentos relevantes sobre os limites da preclusão temporal diante da ausência de clareza na condução das sessões do pregão. Em decisões recentes, o TCU tem sinalizado que a administração pública deve garantir clareza sobre os marcos temporais de cada fase do certame, e não pode induzir erro quanto ao início do prazo recursal.
Já em esfera judicial, é cada vez mais frequente o posicionamento de que a preclusão só pode ocorrer quando houver inequívoca ciência da parte sobre a decisão impugnada e o momento de se manifestar. Isso reforça o papel da ampla defesa, inclusive no Direito Público.
Para a melhor aplicação da preclusão nesses casos, o ideal é a adoção de boas práticas administrativas, como o detalhamento de cronogramas, registros de sessões com ata digitalizável e orientações claras nos editais e termos de referência.
A preclusão não é um entrave: é uma instituição projetada para dar ordem e estabilidade ao processo. No entanto, seu manejo excessivamente formalista pode produzir injustiças que colidem com o contraditório e a boa-fé objetiva. Por isso, o profissional do Direito deve tratar o tema com rigor, mas também com sensibilidade jurídica e compreensão dos contextos onde o instituto incide.
As licitações públicas, especialmente na modalidade de pregão com múltiplas sessões, exigem dos operadores jurídicos atenção redobrada aos detalhes procedimentais e aos momentos de manifestação de direitos. Saber exatamente quando manifestar, como redigir e como defender a ausência de preclusão é um diferencial estratégico na prática forense e administrativa.
Quem ensina aqui atua na área — professores com banca, cátedra e prática.
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