As guardas municipais são instituições previstas na Constituição Federal de 1988, especificamente no artigo 144, §8º, que estabelece sua função como força de proteção dos bens, serviços e instalações dos municípios. Historicamente, a criação das guardas municipais remonta ao contexto de descentralização das funções de segurança pública, na tentativa de ampliar o alcance e a eficiência da proteção ao cidadão em nível local. No entanto, a sua natureza jurídica e a delimitação de suas competências têm sido objeto de debate doutrinário e jurisprudencial.
As guardas municipais não foram concebidas originalmente como órgãos policiais. Sua atuação deveria limitar-se à proteção patrimonial do município, dentre outras funções de apoio administrativo e ostensivo não armado ou com armamento limitado, conforme regulamentações locais. Com a expansão urbana e o aumento da criminalidade nas cidades brasileiras, houve tentativas de expansão das atribuições das guardas, fator que gerou intensas discussões jurídicas.
O artigo 144 da Constituição Federal estabelece um sistema de segurança pública composto por diversos órgãos: Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal, Polícias Civis, Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares. Cada um desses órgãos possui funções específicas e delimitadas.
As polícias civis têm a função de polícia judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares; as polícias militares exercem ações de polícia ostensiva e preservação da ordem pública. A Polícia Federal atua em crimes de competência federal, além da defesa das fronteiras e patrimônio da União.
As guardas municipais, ao serem incluídas no §8º do artigo 144, são explicitamente desvinculadas das atividades investigativas e repressivas típicas das polícias. Sua função foi definida como proteção patrimonial dos municípios, o que não inclui, por si só, poder de polícia em sentido restrito, como investigações criminais, prisões em flagrante, controle de trânsito, ou acesso a sistemas policiais restritos.
É preciso destacar a diferença entre o poder de polícia e a polícia administrativa. O poder de polícia é uma prerrogativa do Estado que permite restringir direitos individuais em nome do interesse coletivo. Esse poder é exercido por diversos entes e órgãos da administração pública, inclusive em contextos que extrapolam a segurança pública.
Já a polícia administrativa refere-se ao controle preventivo da atividade social e econômica, sendo exercida por autoridades não policiais, muitas vezes por meio de fiscalizações e atos administrativos. Guardas municipais, em geral, atuam dentro dessa esfera, como agentes de apoio à ordem pública com atuação preventiva e colaborativa, sem características repressivas típicas das polícias.
Foi sancionada em 2014 a Lei nº 13.022, também conhecida como Estatuto Geral das Guardas Municipais. A lei estabeleceu competências mínimas, direitos, deveres, estrutura de carreira, treinamento e uso progressivo da força.
Entre os pontos centrais da lei estão o uso de armamento e a atuação preventiva municipal. A legislação dá margem para uma atuação mais ampla do que aquela originalmente prevista no texto constitucional, incluindo ações de colaboração com os demais órgãos de segurança pública e atuação na proteção de pessoas.
Contudo, a lei não altera o mandamento constitucional de que as guardas não são forças policiais em sentido técnico e jurídico. Eventuais conflitos entre a lei e a Constituição devem ser examinados à luz da hierarquia normativa, sendo a Constituição o texto maior regente.
As guardas municipais estão limitadas à atuação dentro do território do respectivo município. Possuem atuação ostensiva, mais não repressiva, exceto nos casos de flagrante delito, quando qualquer cidadão pode agir. Nessas situações, a atuação da guarda é respaldada pelo artigo 301 do Código de Processo Penal, que autoriza a prisão em flagrante por qualquer pessoa.
Não está entre as competências das guardas realizar diligências investigativas ou instaurar inquéritos, atividades reservadas à polícia civil e à polícia federal. Tampouco podem exercer policiamento ostensivo de maneira geral como as polícias militares, cuja missão é ampla e definida por lei federal.
O SUSP, instituído pela Lei nº 13.675/2018, reforça o caráter cooperativo das instituições de segurança pública. Embora as guardas municipais não componham o núcleo central do SUSP, são previstas como integrantes auxiliares que podem colaborar mediante convênios e parcerias interinstitucionais, desde que haja clara definição dos limites e da natureza dessa atuação.
Essa colaboração, no entanto, não caracteriza transposição das competências constitucionais. As guardas podem participar de ações conjuntas, operações integradas e programas de prevenção, mas sempre respeitando os limites legais e constitucionais de sua atuação.
A autonomia dos municípios, prevista no artigo 18 da Constituição Federal, permite a instituição e regulamentação de guardas municipais. No entanto, essa autonomia não pode extrapolar os limites constitucionais impostos às funções das guardas.
A segurança pública é monopólio do Estado, sendo dividida entre os entes federativos por competência. Somente União e Estados têm competência para estruturar polícias com funções repressivas típicas. Municípios podem ter guardas, mas seu caráter permanece não policial.
Toda tentativa de transformar a guarda em força policial dever ser revista à luz do princípio da legalidade e da distribuição federativa de competências, sob pena de evidente inconstitucionalidade.
A ampliação irregular das competências das guardas municipais pode violar princípios constitucionais como legalidade, separação dos poderes, reserva legal e segurança jurídica. A tentativa de equiparação direta das guardas às polícias estaduais acarreta insegurança jurídica, além de sobreposição de funções.
Também há implicações práticas, como o treinamento especializado, o controle da atividade policial por corregedorias oficiais e o acesso a bancos de dados sigilosos, que não podem ser delegados a instituições sem a mesma estrutura e controle legal.
Por essas razões, a atuação das guardas municipais deve permanecer dentro dos limites existentes em lei, priorizando as ações preventivas, comunitárias e de proteção do patrimônio público do município.
A vocação das guardas municipais é a atuação comunitária, de caráter preventivo e integrado à realidade local. Em muitas localidades, guardas atuam em programas escolares, rondas comunitárias, apoio a campanhas de saúde e educação, fiscalização urbana e patrulhamento de escolas e postos de saúde.
Esse modelo baseado na proximidade com a população fortalece a coesão social e a confiança nas instituições locais, sem necessidade de ampliar suas prerrogativas para além do que a Constituição e a lei permitem.
A segurança pública, por sua natureza, exige rigor técnico, legalidade estrita e divisão clara de responsabilidades. A Constituição Federal é clara ao definir os papéis dos diferentes órgãos. As guardas municipais são importantes para a segurança local, mas dentro dos limites legais que lhes foram atribuídos.
A tentativa de transformar essas instituições em órgãos policiais apenas amplia tensões institucionais e repercute negativamente na qualidade e legalidade dos serviços de segurança. O caminho mais eficaz é o do fortalecimento de sua função original, de cunho preventivo e comunitário, e a colaboração com os demais órgãos dentro dos marcos legais.
– A análise da natureza jurídica das guardas municipais é essencial em concursos, redações jurídicas e pareceres administrativos.
– A Constituição prevê funções específicas às guardas municipais; desvirtuar essa função compromete o sistema federativo de segurança.
– A jurisprudência tem papel determinante na consolidação dos limites legais das atribuições desses órgãos.
– A segurança jurídica depende da estrita observância à reserva legal e às competências constitucionais de cada ente da federação.
– O fortalecimento do papel preventivo e comunitário das guardas é mais compatível com a legalidade e eficiência da segurança pública local.
1. As guardas municipais podem atuar como polícia ostensiva?
R: Não. A atuação ostensiva generalizada, com finalidade de repressão ao crime, é prerrogativa das polícias militares estaduais. As guardas podem atuar preventivamente e em colaboração, mas não possuem atribuições policiais típicas.
2. Podem realizar prisões em flagrante?
R: Sim. Qualquer cidadão pode realizar prisão em flagrante conforme artigo 301 do CPP. No entanto, isso não torna a guarda uma força policial, tampouco lhe confere poderes investigativos.
3. O município pode legislar sobre o armamento da guarda?
R: Pode regulamentar, mas dentro dos limites federais sobre o uso de armas. A legislação do armamento é de competência da União, que define regras através do SINARM e outros dispositivos legais.
4. As guardas podem investigar crimes?
R: Não. A investigação criminal é de competência das polícias civis e da Polícia Federal. Guardas não têm atribuição
Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13022.htm
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Este artigo foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de uma fonte e teve a curadoria de Fábio Vieira Figueiredo. Advogado e executivo com 20 anos de experiência em Direito, Educação e Negócios. Mestre e Doutor em Direito pela PUC/SP, possui especializações em gestão de projetos, marketing, contratos e empreendedorismo. CEO da IURE DIGITAL, cofundador da Escola de Direito da Galícia Educação e ocupou cargos estratégicos como Presidente do Conselho de Administração da Galícia e Conselheiro na Legale Educacional S.A.. Atuou em grandes organizações como Damásio Educacional S.A., Saraiva, Rede Luiz Flávio Gomes, Cogna e Ânima Educação S.A., onde foi cofundador e CEO da EBRADI, Diretor Executivo da HSM University e Diretor de Crescimento das escolas digitais e pós-graduação. Professor universitário e autor de mais de 100 obras jurídicas, é referência em Direito, Gestão e Empreendedorismo, conectando expertise jurídica à visão estratégica para liderar negócios inovadores e sustentáveis.
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