A estrutura do federalismo brasileiro estabelece contornos rígidos no que tange à repartição de competências entre os entes federados. O pacto federativo, consagrado na Constituição Federal de 1988, visa garantir a harmonia e a autonomia de Estados, Municípios e do Distrito Federal. No entanto, essa autonomia não é absoluta, esbarrando em matérias de interesse nacional que exigem a centralização de decisões. A atuação internacional de entes subnacionais, fenômeno conhecido na doutrina como paradiplomacia, ilustra perfeitamente essa tensão jurídica.
Estados e Municípios vêm buscando, cada vez mais, inserção no cenário global para fomentar o desenvolvimento econômico local. Essa prática é legítima quando restrita à assinatura de protocolos de intenções ou memorandos de entendimento que não gerem obrigações vinculantes ao Estado brasileiro. O problema jurídico surge quando essas iniciativas ultrapassam os limites constitucionais, adentrando em searas de competência privativa ou exclusiva da União. A compreensão exata dessa fronteira é indispensável para o profissional do Direito que atua no consultivo ou contencioso constitucional.
O texto constitucional é cristalino ao definir os papéis de cada ente na federação. O artigo 21, inciso I, da Carta Magna, determina que compete exclusivamente à União manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais. Essa exclusividade reflete o princípio da soberania, inerente à República Federativa do Brasil como um todo, e não às suas unidades internas isoladamente. Qualquer tentativa de um Estado-membro de firmar acordos com potências estrangeiras que configurem verdadeiros tratados internacionais representa uma usurpação de competência.
Além da diplomacia, a Constituição também reserva à União a prerrogativa de legislar sobre temas estratégicos para a soberania e a economia nacional. O artigo 22, inciso XII, estabelece que compete privativamente à União legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia. A conjunção desses dois dispositivos cria um bloqueio normativo intransponível para entes subnacionais que tentem negociar, por conta própria, a exploração ou a destinação de riquezas naturais estratégicas com entes estrangeiros.
O regime jurídico dos recursos minerais no Brasil possui particularidades que demandam profundo conhecimento normativo. O artigo 176 da Constituição Federal estabelece que as jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais constituem propriedade distinta da do solo. Mais importante ainda, o dispositivo decreta que esses bens pertencem à União, garantindo-se ao concessionário apenas a propriedade do produto da lavra. Esse modelo visa proteger as riquezas que são consideradas fundamentais para o desenvolvimento e a segurança do país.
A exploração desses recursos depende de autorização ou concessão exclusiva do governo federal, independentemente de onde a jazida esteja localizada. Um governo estadual, portanto, não possui titularidade sobre os minérios depositados em seu subsolo. Consequentemente, o Estado-membro carece de legitimidade material para firmar qualquer tipo de pacto, doméstico ou internacional, que envolva a promessa de fornecimento, exploração ou alienação desses recursos. A gestão dessas riquezas subordina-se estritamente ao Código de Mineração e às agências reguladoras federais.
A separação entre a propriedade da superfície e a do subsolo é um pilar do direito minerário brasileiro. Enquanto o proprietário da terra possui direitos civis sobre a superfície, o subsolo e suas riquezas são bens públicos de uso especial da União. Essa dicotomia jurídica impede que legislações estaduais ou contratos regionais criem regras próprias de exploração. A tentativa de um ente subnacional de dispor sobre esses bens em acordos internacionais é um vício de origem que macula a validade de todo o instrumento firmado.
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No Direito Internacional Público, a capacidade de celebrar tratados (treaty-making power) é atributo dos sujeitos de direito internacional, primordialmente os Estados soberanos. O Brasil, como ente soberano, manifesta sua vontade por meio do Chefe do Poder Executivo federal, conforme o artigo 84, inciso VIII, da Constituição. Além disso, a ratificação desses instrumentos exige o referendo do Congresso Nacional, nos termos do artigo 49, inciso I. Entes federados internos não possuem personalidade jurídica de direito internacional público para contornar esse rito.
Para acomodar a necessidade de cooperação internacional dos governos locais, a praxe diplomática consolidou o uso de Memorandos de Entendimento (MoUs). Esses documentos são considerados soft law, ou seja, declarações políticas de boas intenções que não criam obrigações jurídicas exigíveis no plano internacional. Um Estado-membro pode, validamente, assinar um MoU para intercâmbio cultural ou cooperação técnica. Contudo, se o documento impuser compromissos vinculantes ou versar sobre matérias de competência exclusiva da União, ele extrapola a natureza de MoU e adentra a inconstitucionalidade.
A validade de qualquer acordo firmado por um ente público no Brasil passa pelo rigoroso escrutínio da legalidade e da competência. Se um acordo estadual com uma nação estrangeira tentar ditar regras sobre comércio exterior ou mineração, ele será juridicamente nulo. A doutrina majoritária aponta que o vício de competência, nesses casos, é insanável. Não há possibilidade de convalidação posterior pelo governo federal de um ato que o Estado-membro jamais teve o poder de praticar.
Alguns juristas debatem a necessidade de flexibilização da paradiplomacia para acelerar investimentos regionais. Essa corrente minoritária defende que, em um mundo globalizado, o federalismo deveria ser mais cooperativo, permitindo maior autonomia negocial aos governos locais. No entanto, a jurisprudência dominante repele essa tese quando o objeto do acordo esbarra na segurança nacional ou no monopólio regulatório da União. A preservação do pacto federativo, sob a ótica do Supremo Tribunal Federal, exige a manutenção da exclusividade federal nesses temas sensíveis.
Quando um ente subnacional edita normas ou celebra acordos que invadem a competência privativa da União, o ordenamento jurídico prevê mecanismos de correção. A Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) é o instrumento processual adequado para retirar do mundo jurídico os atos normativos estaduais que referendem tais acordos. A inconstitucionalidade formal é manifesta, pois o Estado-membro não possui poder de iniciativa legislativa ou executiva sobre mineração e relações exteriores.
Além da nulidade do ato, a assinatura de acordos inconstitucionais gera enorme insegurança jurídica para os investidores envolvidos. Cláusulas contratuais baseadas em premissas nulas não podem ser executadas perante o Poder Judiciário brasileiro. Qualquer litígio que surja da tentativa de implementar as obrigações desse acordo esbarrará na falta de objeto lícito e na ilegitimidade das partes. O papel do advogado, nesse cenário, é atuar de forma preventiva, elaborando pareceres que alertem os entes públicos e privados sobre os riscos de transações que ignoram a tripartição de poderes e o federalismo.
O Supremo Tribunal Federal (STF) atua como o guardião incansável do pacto federativo. Em diversas ocasiões, a Corte já foi instada a se manifestar sobre legislações estaduais que tentavam regular atividades de competência da União, como telecomunicações, energia e mineração. A jurisprudência é pacífica no sentido de aplicar o princípio da predominância do interesse. Onde há interesse nacional preponderante, a competência é federal e afasta qualquer possibilidade de atuação estadual concorrente ou suplementar que contrarie as diretrizes gerais.
Essa postura firme do STF evita a balcanização do marco regulatório nacional. Se cada Estado pudesse firmar acordos internacionais sobre seus recursos minerais, o Brasil perderia sua capacidade de traçar políticas macroeconômicas e diplomáticas unificadas. A coerência do sistema jurídico depende da obediência irrestrita aos ditames dos artigos 21 e 22 da Constituição. É fundamental que os estudiosos do Direito compreendam a dogmática por trás dessas decisões para prever os desfechos de litígios complexos envolvendo entes federados e potências estrangeiras.
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Aprofundar-se na divisão de competências constitucionais revela que a soberania nacional é intransigível. Entes subnacionais possuem autonomia, mas esta é estritamente balizada pelo texto da Constituição, que não admite flexibilizações em temas de interesse estratégico global, como mineração e relações exteriores.
A distinção entre memorandos de entendimento e tratados internacionais é a chave para a legalidade da paradiplomacia. Advogados que assessoram governos locais devem assegurar que qualquer documento assinado com entes estrangeiros contenha cláusulas expressas afastando obrigações vinculantes e respeitando a titularidade da União sobre bens específicos.
O regime jurídico do subsolo brasileiro cria um ambiente de negócios onde o Estado-membro é um mero espectador na concessão de direitos exploratórios. Ignorar essa premissa na estruturação de acordos internacionais não apenas gera inconstitucionalidade, mas também afasta investidores sérios devido à extrema insegurança jurídica e ao risco de nulidade contratual.
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