A Incidência do ISS sobre Serviços de Registros Públicos e Atividades Notariais
A tributação sobre atividades delegadas pelo Poder Público a particulares constitui um dos temas mais complexos e debatidos no Direito Tributário brasileiro. A discussão central orbita em torno da natureza jurídica dos serviços prestados por cartórios e serventias extrajudiciais, especialmente no que tange à incidência do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza, o ISS. Compreender essa matéria exige uma análise minuciosa da Constituição Federal, da Lei Complementar nº 116/2003 e da jurisprudência consolidada pelos tribunais superiores.
Para os profissionais do Direito, dominar as nuances da tributação sobre essas atividades é essencial, visto que envolvem cifras significativas e teses jurídicas robustas. A controvérsia reside, primariamenteim, na dicotomia entre o caráter público da função exercida e a natureza privada de sua exploração econômica. O registro de títulos, documentos, imóveis e, por extensão, registros vinculados a órgãos de trânsito quando delegados, enquadram-se em um regime híbrido que desafia conceitos tradicionais de imunidade tributária.
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 236, estabelece que os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público. Essa definição constitucional é a pedra angular para entender a legitimação da cobrança do ISS. Ao retirar o manto da execução direta pelo Estado e transferi-la a particulares que auferem lucro com a atividade, o legislador constituinte abriu caminho para a tributação municipal sobre esses serviços.
Natureza Jurídica da Atividade Notarial e Registral
A compreensão da incidência tributária começa pela definição da natureza do serviço prestado. Os tabeliães e registradores são profissionais do direito, dotados de fé pública, a quem é delegado o exercício da atividade notarial e de registro. Embora a função seja pública, destinada a garantir a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos, a gestão é privada.
Isso significa que o titular da serventia assume os riscos do empreendimento, contrata funcionários sob o regime celetista e aufere emolumentos como remuneração. Não se trata, portanto, de um funcionário público em sentido estrito, remunerado pelos cofres públicos, mas de um particular em colaboração com o Estado. Essa distinção é crucial para afastar a aplicação automática das prerrogativas inerentes aos entes federativos, como a imunidade recíproca.
O Supremo Tribunal Federal já se debruçou longamente sobre a constitucionalidade da cobrança de ISS sobre essas atividades. O entendimento prevalecente é o de que a capacidade contributiva dos notários e registradores, aliada ao intuito de lucro, justifica a tributação. A prestação do serviço público, quando delegada e explorada economicamente, perde a blindagem que protegeria o Estado se este prestasse o serviço diretamente.
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A Lei Complementar 116/2003 e a Lista de Serviços
A materialidade da hipótese de incidência do ISS encontra-se regulada pela Lei Complementar nº 116/2003. Esta norma traz, em anexo, uma lista taxativa de serviços sujeitos ao imposto municipal. O item 21 da referida lista elenca especificamente os serviços de registros públicos, cartorários e notariais. A inclusão expressa dessas atividades na lista de serviços foi o ponto de partida para inúmeros litígios judiciais.
Os contribuintes, historicamente, argumentavam que a atividade notarial não constituía “serviço” no sentido comercial, mas sim uma função estatal delegada, remunerada por taxas (emolumentos) e não por preços públicos. Sustentavam que a natureza taxa dos emolumentos impediria a incidência de um imposto sobre a mesma base econômica, configurando um bis in idem ou uma bitributação inconstitucional.
No entanto, a interpretação que se consolidou no cenário jurídico foi a de que os emolumentos possuem, de fato, natureza tributária de taxa, mas isso se refere à relação entre o usuário do serviço e o cartório. Já a relação entre o cartório (prestador) e o Fisco Municipal é distinta. O ISS incide sobre o “preço do serviço”, que corresponde à receita bruta auferida pelo notário no exercício de sua atividade econômica. A existência de uma taxa paga pelo usuário não exime o prestador do serviço de pagar o imposto sobre a sua atividade lucrativa.
A Tese da Imunidade Recíproca e sua Superação
Um dos argumentos mais sofisticados utilizados na defesa da não incidência do ISS sobre cartórios e órgãos delegados de registro baseava-se no artigo 150, VI, “a”, da Constituição Federal. Este dispositivo veda à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir impostos sobre patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros. A lógica seria: se o serviço é público e de titularidade do Estado, delegá-lo não deveria alterar sua natureza imune.
Contudo, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3089, sepultou essa tese. A Corte Suprema entendeu que a imunidade recíproca é uma garantia destinada a proteger o pacto federativo e o patrimônio público, não se estendendo a particulares que exploram atividades econômicas com fins lucrativos, mesmo que mediante delegação.
A decisão na ADI 3089 foi um divisor de águas. Ficou estabelecido que os cartórios e registradores não se confundem com o próprio Estado para fins tributários. A capacidade contributiva, evidenciada pelo lucro auferido com os emolumentos, atrai a incidência do imposto. Portanto, registros de veículos, imóveis ou documentos, quando realizados por entidades delegatárias com fins lucrativos, estão, em regra, sujeitos à tributação municipal.
Essa distinção é fundamental também para entender outros aspectos do Sistema Tributário Nacional. O aprofundamento em temas correlatos pode ser encontrado na Certificação Profissional em Tributação do Patrimônio e Serviços, que detalha como diferentes atividades econômicas são enquadradas na legislação fiscal.
A Base de Cálculo e a Dedução de Despesas
Superada a questão da constitucionalidade da incidência, o debate jurídico contemporâneo deslocou-se para a base de cálculo do ISS. A Lei Complementar 116/2003 estabelece que a base de cálculo é o preço do serviço. No caso das serventias, o preço do serviço corresponde ao montante dos emolumentos recebidos. Todavia, surge a questão: todo o valor que entra no caixa do cartório compõe a base de cálculo?
Os emolumentos muitas vezes incluem parcelas destinadas a fundos especiais do Tribunal de Justiça, repasses para a Defensoria Pública, Ministério Público e outros órgãos estatais, dependendo da legislação estadual de regência. A jurisprudência tem caminhado no sentido de que essas verbas, que apenas transitam pela contabilidade do cartório mas não integram seu patrimônio ou remuneração, não devem compor a base de cálculo do ISS.
O raciocínio é que o ISS deve incidir sobre a receita própria do prestador do serviço, ou seja, sobre o valor que remunera o trabalho do notário e sua estrutura. Tributar valores que são compulsoriamente repassados ao Estado configuraria uma tributação sobre receita de terceiros, distorcendo a materialidade do imposto. Advogados tributaristas devem estar atentos às leis estaduais de custas e emolumentos para identificar quais parcelas podem ser legitimamente excluídas da base de cálculo do imposto municipal.
Responsabilidade Tributária e Credenciamento
Outro ponto de relevância prática diz respeito à figura do sujeito passivo. Em regra, o contribuinte é o prestador do serviço, ou seja, o titular da serventia. No entanto, a legislação municipal pode atribuir a responsabilidade pelo pagamento do imposto a terceiros, mediante a figura da substituição tributária, desde que haja previsão legal expressa e vínculo com o fato gerador.
No contexto de serviços de registro veicular ou atividades conexas delegadas, é comum haver controvérsias sobre quem deve recolher o tributo, especialmente quando envolvem empresas credenciadas que atuam como intermediárias ou executoras de partes do processo de registro. A análise deve sempre recair sobre quem efetivamente presta o serviço descrito na lista da LC 116/2003. Se a atividade se enquadra como registro público ou serviço congênere delegado, a obrigação tributária principal subsiste.
A formalização do credenciamento junto a órgãos de trânsito ou tribunais não altera, por si só, a natureza tributária da atividade. Se há prestação de serviço constante na lista anexa, prestado por particular com intuito de lucro, nasce a obrigação de pagar o ISS. O não recolhimento pode gerar autuações fiscais severas, além de implicações na esfera da improbidade administrativa ou responsabilidade civil, dependendo do vínculo com o órgão delegante.
Aspectos Processuais e Defesa do Contribuinte
Na prática forense, a defesa de notários e registradores em face de cobranças de ISS exige uma abordagem técnica apurada. Não basta apenas alegar a inconstitucionalidade genérica, tese já enfraquecida no STF. A defesa eficaz foca na análise quantitativa do tributo (o quantum debeatur) e na correta subsunção do fato à norma.
É necessário verificar se o Município instituiu validamente o tributo por meio de lei ordinária local, respeitando os ditames da Lei Complementar federal. Além disso, a verificação da alíquota aplicada (que deve variar entre 2% e 5%) e a correta dedução dos repasses estatais são campos férteis para a contestação fiscal.
Muitas vezes, os Municípios lançam o imposto sobre a receita bruta total, ignorando os repasses obrigatórios. Nesses casos, a atuação do advogado é crucial para retificar o lançamento e garantir que a tributação incida apenas sobre a efetiva remuneração do serventuário. A discussão pode ocorrer tanto na esfera administrativa, impugnando o auto de infração, quanto na esfera judicial, por meio de ações anulatórias ou mandados de segurança.
A complexidade dessas ações reforça a necessidade de atualização constante. O Direito Tributário é dinâmico e a interpretação dos tribunais sobre bases de cálculo e responsabilidade acessória evolui constantemente. A capacidade de articular os princípios constitucionais com a legislação infraconstitucional e as normas locais é o que diferencia o especialista na matéria.
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Insights sobre o Tema
A tributação dos serviços notariais e de registro pelo ISS representa a consolidação do princípio da capacidade contributiva sobre a imunidade formal. O entendimento jurídico atual prioriza a realidade econômica da atividade (lucro, gestão privada) em detrimento da sua origem formal (delegação estatal). Isso demonstra uma tendência do Direito Tributário brasileiro em ampliar as bases de incidência fiscal, buscando alcançar todas as manifestações de riqueza, inclusive aquelas que operam na fronteira entre o público e o privado. Além disso, a discussão sobre a base de cálculo líquida (excluindo repasses estatais) reafirma o princípio de que o tributo deve incidir sobre riqueza própria, e não sobre valores transitórios, protegendo a coerência do sistema.
Perguntas e Respostas
1. Os cartórios e serviços notariais possuem imunidade tributária recíproca em relação ao ISS?
Não. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 3089, decidiu que os cartórios e serventias extrajudiciais não gozam de imunidade recíproca. Como são exercidos em caráter privado e com intuito de lucro, embora sejam serviços públicos delegados, eles possuem capacidade contributiva e devem pagar o ISS.
2. Qual é a base de cálculo do ISS para os serviços de registros públicos?
A base de cálculo é o preço do serviço, que corresponde aos emolumentos recebidos pelo notário ou registrador. No entanto, a jurisprudência tende a aceitar que valores recolhidos compulsoriamente e repassados a órgãos públicos (como fundos do Judiciário ou Defensoria) sejam deduzidos da base de cálculo, pois não constituem receita própria da serventia.
3. O fato de o serviço ser delegado por um órgão estadual (como o Detran ou Tribunal de Justiça) impede a cobrança municipal?
Não impede. A competência para instituir o ISS é municipal (ou do Distrito Federal). O fato de a delegação vir de um órgão estadual não retira a competência do município onde o serviço é prestado para cobrar o imposto, desde que o serviço esteja previsto na Lei Complementar 116/2003.
4. Serviços de registro de veículos realizados por empresas credenciadas pagam ISS?
Sim. Se a atividade realizada pela empresa credenciada se enquadra na lista de serviços anexa à Lei Complementar 116/2003 (geralmente no item 21 ou itens correlatos de gestão de documentos/registros) e é prestada com habitualidade e onerosidade, há incidência do ISS. A delegação ou credenciamento não cria isenção automática.
5. Qual lei regula a lista de serviços sujeitos ao ISS?
A norma geral nacional é a Lei Complementar nº 116/2003. Ela estabelece as diretrizes gerais e traz a lista taxativa de serviços sobre os quais os Municípios podem instituir o ISS. Cada município, por sua vez, deve ter sua própria lei ordinária instituindo o imposto e replicando os itens da lista federal.
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Este artigo teve a curadoria do time da Galícia Educação e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de seu conteúdo original em https://www.conjur.com.br/2025-dez-26/cartorio-credenciado-pelo-detran-nao-paga-iss-por-registro-de-veiculos/.
