Governança e Controle Interno nas Estatais: Princípios Jurídicos e Implicações Práticas
A importância da governança nas estatais
A atuação das empresas estatais no Brasil, especialmente após o advento da Lei nº 13.303/2016 (Lei das Estatais), exige estruturas robustas de governança corporativa. A norma delineia critérios e mecanismos que visam conferir maior eficiência, transparência e responsabilidade na atuação dessas entidades.
A governança nas estatais não se resume à atividade administrativa. Trata-se de um instrumento de controle jurídico, gerencial e estratégico que exige a internalização de boas práticas, inclusive no campo do Direito. Nesse contexto, o fortalecimento dos mecanismos de controle interno ganha especial relevância, pois seu papel vai além do acompanhamento contábil: ele envolve prevenção de irregularidades, conformidade com o ordenamento jurídico e promoção da responsabilidade institucional.
Fundamentos legais do controle interno
O controle interno nas estatais é um desdobramento dos princípios constitucionais da Administração Pública fixados no art. 37 da Constituição Federal de 1988, especialmente os princípios da legalidade, moralidade, eficiência e publicidade.
A Lei nº 13.303/2016, nos arts. 6º e 9º, reforça o dever de implementação de práticas de governança e unidades de auditoria interna. Segundo o §1º do art. 9º, as estatais devem manter instâncias de controle interno e compliance compatíveis com sua estrutura e com o risco da atividade exercida.
Além disso, a Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção) determina, no art. 7º, a consideração da existência de mecanismos e procedimentos internos de integridade como critério de atenuação de penalidades à pessoa jurídica. Assim, controle interno e integridade estão interligados na esfera normativa.
Conceito e objetivo do controle interno
Controlar, no âmbito interno da Administração e das estatais, não significa apenas fiscalizar. Trata-se de um sistema de políticas e procedimentos voltados à obtenção de objetivos organizacionais, com foco na conformidade legal, precisão das informações, segurança dos ativos e prevenção de fraudes.
O controle interno busca, portanto:
1. Garantir a aderência dos atos praticados à legislação aplicável;
2. Prevenir falhas, irregularidades e perdas;
3. Assegurar a eficiência dos processos operacionais;
4. Garantir a confiabilidade das demonstrações contábeis e operacionais;
5. Promover uma cultura de ética e conformidade jurídica na instituição.
O papel jurídico dos controles internos na responsabilização
A responsabilidade dos administradores e o dever de diligência
A atuação de conselheiros e diretores de estatais deve estar pautada não apenas na busca pelo interesse público, mas também pelo dever de diligência. A inobservância de práticas efetivas de controle interno pode configurar, dependendo do caso, omissão culposa ou até dolosa por parte dos administradores.
Conforme o art. 158 da Lei nº 6.404/1976 (Lei das Sociedades por Ações), aplicável subsidiariamente às estatais, os administradores respondem pelos danos causados à companhia quando agirem com negligência ou imprudência. A ausência de mecanismos de controle interno pode ser interpretada como descumprimento das obrigações legais de zelo e diligência.
Nesse sentido, cabe ressaltar que, para a responsabilização não apenas disciplinar, mas cível e até criminal dos administradores, a negligência no estabelecimento de mecanismos de controle pode ser elemento central da análise jurídica.
Prevenção e detecção: duas funções essenciais
O controle interno deve funcionar em duas frentes distintas: prevenção e detecção. A função preventiva envolve a criação de barreiras normativas e operacionais que dificultem a ocorrência de desvios de conduta. Já o aspecto de detecção exige protocolos para identificar, monitorar e reportar desconformidades, irregularidades ou falhas internas.
Em ambas as esferas, a função jurídica do controle interno é clara: garantir o cumprimento de normas legais e regulatórias — o chamado compliance jurídico.
Compliance como componente do controle interno
Na estrutura estatal, a atividade de compliance deve ser compreendida como um braço essencial do controle interno. Trata-se da internalização de mecanismos voltados à conformidade normativa, mas também à mitigação de riscos legais, reputacionais e financeiros.
O programa de integridade instituído pela Lei nº 12.846/2013 deve estar alinhado com os sistemas internos de controle. Isso inclui:
– Códigos de ética e conduta com respaldo institucional;
– Treinamentos permanentes;
– Canais internos de denúncia;
– Monitoramento contínuo de riscos legais.
A ausência de tais programas pode até mesmo ser interpretada como dolo eventual em caso de ocorrência de atos lesivos à Administração Pública.
Interfaces com o controle externo e o papel do controle interno
Controle complementar e subsidiariedade
O controle interno não opera isoladamente. Ele guarda profunda conexão com o controle exercido pelos órgãos externos, como Tribunais de Contas, Ministérios Públicos e outros entes fiscalizadores. Uma das premissas de boa governança é o princípio da subsidiariedade: o controle externo só deve agir quando o controle interno for omisso ou ineficaz.
Assim, o fortalecimento dos sistemas internos é não apenas uma exigência legal, mas um fator de redução da sobrecarga fiscalizatória dos órgãos externos e um indicador de maturidade institucional.
É nesse contexto que se reforça a importância da atuação sinérgica entre auditoria interna, compliance, controladorias e áreas jurídicas nas estatais.
Auditoria interna: elemento jurídico no controle
A auditoria interna, prevista na Lei das Estatais, é também um componente relevante do controle jurídico. Não se trata apenas da verificação contábil, mas da produção de conhecimento técnico acessório à responsabilização ou não dos agentes públicos.
Constitui um elemento de provas e evidências técnicas que serão utilizadas em processos jurídicos administrativos e judiciais envolvendo atos de gestão.
Por isso, é essencial que o corpo de auditores possua formação multidisciplinar, com profundo conhecimento jurídico, especialmente em matérias como responsabilidade civil, improbidade administrativa, governança e Direito Administrativo.
Reflexos práticos na atuação jurídica e organizacional
Risco jurídico e a due diligence interna
A ausência ou fragilidade nos mecanismos de controle interno nas estatais aumenta substancialmente o risco jurídico das operações. Isso se traduz em ações civis públicas, ações de improbidade, sanções administrativas e perdas financeiras por fraudes ou má gestão.
A realização de investigações internas (due diligence) e análises jurídicas de processos internos antes de decisões estratégicas é fundamental. Advogados que atuam na consultoria jurídica de estatais devem conhecer estes mecanismos e os fluxos operacionais relacionados.
Esse conhecimento técnico-jurídico especializado pode ser aprofundado por meio de programas como a Certificação Profissional em Pilares da Gestão para a Área Jurídica, que foca nos fundamentos da governança e no papel da assessoria jurídica estratégica.
A responsabilização jurídica nas ações de controle
Os relatórios produzidos pelos sistemas de controle interno têm valor probatório relevante e podem ser peças-chave na formulação ou defesa em ações judiciais.
Por isso, a advocacia que atua em órgãos públicos, controladorias ou departamentos jurídicos de estatais deve se capacitar tecnicamente para interpretar e utilizar essas informações de forma competente, especialmente em ações civis e administrativas.
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Insights finais
O controle interno nas estatais deve ser compreendido como mais do que um requisito de gestão. Ele é uma extensão dos princípios constitucionais da Administração Pública e um pilar jurídico que dá suporte à governança, à integridade institucional e ao compliance.
Além disso, o controle interno bem estruturado protege os administradores de eventuais responsabilizações, fortalece a transparência e oferece amparo legal nas decisões organizacionais.
Para a advocacia, especialmente aquela voltada ao setor público, é essencial dominar não apenas os princípios legais do controle, mas também sua implementação prática, implicações probatórias e suas conexões com o direito disciplinar, civil e penal.
Perguntas e respostas sobre controle interno em estatais
1. Quais são os principais fundamentos legais do controle interno nas estatais?
O controle interno nas estatais se baseia nos princípios do art. 37 da Constituição Federal, na Lei nº 13.303/2016 (art. 6º e 9º), e é complementado pela Lei nº 12.846/2013 em relação à integridade corporativa. Também há aplicação subsidiária da Lei nº 6.404/1976 quanto à responsabilidade dos administradores.
2. Todo controle interno é jurídico?
Nem todo mecanismo de controle interno possui natureza estritamente jurídica, mas todos devem estar em conformidade com o ordenamento jurídico, podendo gerar provas e responsabilidades legais. O sistema jurídico deve estar ativamente integrado ao desenho e à execução dos controles.
3. Advogados podem atuar na estrutura de controle interno?
Sim. A atuação do advogado é estratégica no setor de controles internos, desde que envolva temas como conformidade, governança, responsabilizações, elaboração de normas internas e acompanhamento de riscos legais.
4. O que acontece se uma estatal não tiver controle interno efetivo?
A ausência ou falha grave em controles internos pode representar descumprimento legal, ensejar ações de responsabilização e gerar prejuízos diretos e indiretos à estatal, além de crise de governança e riscos aos dirigentes e ao ente controlador.
5. Qual a diferença entre auditoria interna e controle interno?
A auditoria interna é uma das ferramentas (ou componentes) do controle interno. Enquanto o controle interno é um sistema de políticas e diretrizes, a auditoria é uma atividade independente e objetiva que avalia a eficácia desses controles.
Aprofunde seu conhecimento sobre o assunto na Wikipedia.
Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/lei/l13303.htm
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Este artigo foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de uma fonte e teve a curadoria de Fábio Vieira Figueiredo. Advogado e executivo com 20 anos de experiência em Direito, Educação e Negócios. Mestre e Doutor em Direito pela PUC/SP, possui especializações em gestão de projetos, marketing, contratos e empreendedorismo. CEO da IURE DIGITAL, cofundador da Escola de Direito da Galícia Educação e ocupou cargos estratégicos como Presidente do Conselho de Administração da Galícia e Conselheiro na Legale Educacional S.A.. Atuou em grandes organizações como Damásio Educacional S.A., Saraiva, Rede Luiz Flávio Gomes, Cogna e Ânima Educação S.A., onde foi cofundador e CEO da EBRADI, Diretor Executivo da HSM University e Diretor de Crescimento das escolas digitais e pós-graduação. Professor universitário e autor de mais de 100 obras jurídicas, é referência em Direito, Gestão e Empreendedorismo, conectando expertise jurídica à visão estratégica para liderar negócios inovadores e sustentáveis.
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