A administração pública demanda serviços que não podem sofrer interrupções temporárias para garantir o pleno atendimento ao interesse coletivo. Esses ajustes são formalizados por meio de contratos de prestação continuada, que possuem regras próprias de duração, execução e renovação. A legislação pátria confere à administração a prerrogativa de alterar unilateralmente esses pactos. Contudo, essa mutabilidade encontra limites rígidos, especialmente no que tange aos aditivos de acréscimo e supressão.
A natureza contínua desses serviços exige uma modelagem contratual flexível, mas ancorada no princípio da legalidade. O gestor público precisa adaptar o objeto do contrato às novas realidades que surgem com o passar dos anos. Modificações quantitativas tornam-se inevitáveis diante de flutuações da demanda pública. O grande desafio jurídico reside em promover essas adequações sem ferir os limites impostos pela legislação de regência.
Os contratos administrativos caracterizam-se pela presença das chamadas cláusulas exorbitantes. Tais disposições colocam o poder público em posição de supremacia vertical em relação ao particular contratado. Uma dessas cláusulas fundamentais permite a modificação unilateral do objeto para melhor adequação às finalidades de interesse público. Essa prerrogativa estatal atende ao princípio da mutabilidade dos contratos administrativos.
O artigo 124 da Lei 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações e Contratos, estabelece as hipóteses exatas em que essa alteração é admitida pela administração. A modificação pode ocorrer tanto para acréscimos quanto para diminuições quantitativas do objeto pactuado. Essa prerrogativa pública, no entanto, não é absoluta e deve respeitar os direitos patrimoniais do contratado. O limite legal atua como um escudo contra o arbítrio estatal e a desconfiguração do que foi originalmente licitado.
A segurança jurídica nas contratações públicas exige parâmetros objetivos para qualquer modificação do acordo inicial. O artigo 125 da Nova Lei de Licitações reproduz, em sua essência normativa, a regra já consagrada no artigo 65 da antiga Lei 8.666/93. O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições estipuladas no instrumento original, os acréscimos ou supressões que se fizerem necessários. O limite estipulado pela norma é de até 25% do valor inicial atualizado do contrato.
Esse teto percentual visa impedir desfigurações substanciais do objeto que frustrariam o princípio da licitação. Alterações que ultrapassem esse limite representariam, na prática, uma nova contratação sem o devido processo licitatório. É importante destacar que, para reformas de edifícios ou de equipamentos, o limite para acréscimos pode chegar a 50%. A obediência a essas balizas é matéria frequentemente fiscalizada pelos tribunais de contas em todo o país.
Os serviços contínuos possuem a peculiaridade de poderem ser prorrogados por sucessivos exercícios financeiros para garantir a vantajosidade à administração. A Lei 14.133/2021 permite que esses ajustes tenham vigência inicial prolongada e prorrogações que podem somar até dez anos. É exatamente durante o curso dessas renovações contratuais que surgem os maiores debates jurídicos. A principal controvérsia reside em como aplicar a base de cálculo para os aditivos em contratos já prorrogados.
A prorrogação de prazo não se confunde com a alteração do objeto contratual, embora ambas sejam formalizadas por termos aditivos. Prorrogar significa dilatar o tempo de vigência do contrato, mantendo-se as mesmas condições executivas e financeiras originais. Quando o gestor público decide prorrogar o ajuste, ele atesta que a manutenção do prestador atual ainda é a opção mais econômica e eficiente. Ocorre que, ao longo de cinco ou dez anos, a quantidade de postos de trabalho ou de insumos necessários inevitavelmente sofrerá variações.
A doutrina administrativista e a jurisprudência debruçam-se frequentemente sobre o método correto para o cálculo do limite de 25%. O entendimento consolidado do Tribunal de Contas da União orienta que o limite para acréscimos e supressões deve incidir sobre o valor inicial atualizado do contrato. As prorrogações de prazo, por si só, não inauguram um novo contrato, nem zeram a contagem do limite de alterações. O percentual de mutabilidade é fixado no momento da gênese do vínculo jurídico.
Existe uma nuance interpretativa quando a prorrogação altera o valor global do contrato devido ao acréscimo de tempo. Alguns juristas defendem que, se o contrato contínuo teve seu prazo dobrado, o “valor inicial atualizado” refletiria essa nova dimensão temporal. Contudo, a visão mais restritiva e segura para o gestor indica que o percentual de 25% incide sobre o quantitativo do objeto licitado inicialmente. O acompanhamento histórico de todas as supressões e acréscimos é obrigatório para não extrapolar o teto legal ao longo dos anos.
Compreender a fundo os meandros das obrigações assumidas e os riscos de alterações indevidas é um diferencial estratégico para os operadores do direito. A má gestão dos limites quantitativos e qualitativos pode resultar em severa responsabilização perante os órgãos de controle externo. A capacitação técnica rigorosa é o caminho para evitar passivos jurídicos na gestão pública e privada. Profissionais que buscam excelência dogmática podem se beneficiar ao cursar a Certificação Profissional em Responsabilidade Contratual, aprofundando o domínio sobre as nuances das obrigações e da teoria dos contratos.
Um erro metodológico comum na gestão de contratos públicos é a tentativa de compensar os aditivos de acréscimo com os de supressão. O gestor pode acreditar que, ao suprimir 15% de um item e acrescentar 15% em outro, o contrato permaneceu inalterado em seu valor global. A jurisprudência pátria, no entanto, rechaça veementemente essa prática compensatória. Os limites de 25% para acréscimos e 25% para supressões devem ser calculados de forma isolada e independente.
O Tribunal de Contas da União já pacificou o entendimento de que o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser calculados sobre o valor original do contrato. A compensação mascararia a real modificação do objeto licitado, permitindo uma descaracterização muito maior do que a lei autoriza. Se fosse permitida a compensação, um contrato poderia ter 50% de seus itens originais substituídos, ofendendo a isonomia do certame licitatório. Cada movimentação quantitativa consome uma parcela do seu respectivo limite legal.
Qualquer alteração quantitativa ou qualitativa no contrato administrativo atrai a obrigatoriedade de revisão do equilíbrio econômico-financeiro. O artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal assegura a manutenção das condições efetivas da proposta original. Quando a administração utiliza sua prerrogativa de impor acréscimos ou supressões, ela altera a base de custos do particular. A equação econômico-financeira estabelecida na licitação não pode ser rompida por essas modificações.
Se a administração suprime parte do objeto, o contratado deixa de auferir a receita correspondente, mas também deixa de arcar com os custos associados. O reequilíbrio atua para garantir que a margem de lucro originalmente precificada não seja esmagada. Em contrapartida, os acréscimos exigem remuneração proporcional, baseada nos preços unitários pactuados na proposta vencedora. O termo aditivo que formaliza o acréscimo ou supressão deve prever, concomitantemente, a adequação financeira correspondente.
Embora os acréscimos unilaterais estejam rigidamente limitados a 25%, as alterações consensuais geram debates ainda mais complexos na doutrina. O artigo 124 da Nova Lei de Licitações permite a alteração do contrato por acordo entre as partes em casos específicos. Isso ocorre principalmente quando há necessidade de modificação do regime de execução da obra ou do modo de fornecimento dos serviços. Essas alterações qualitativas buscam adequar tecnicamente o contrato sem necessariamente alterar seu escopo essencial.
Existe uma corrente interpretativa que discute a possibilidade de ultrapassar o limite de 25% mediante acordo expresso entre administração e contratado. O argumento baseia-se na ideia de que o limite legal restringe apenas a imposição unilateral do Estado. No entanto, os tribunais de contas possuem forte resistência a essa tese, enxergando nela uma via para burlar o dever de licitar. A jurisprudência consolidada admite a superação do teto legal apenas em caráter excepcionalíssimo, mediante rigorosa demonstração de que uma nova licitação seria substancialmente mais gravosa ao erário.
A elaboração dos termos aditivos demanda uma fundamentação jurídica e técnica minuciosa por parte da administração contratante. O processo administrativo deve ser instruído com planilhas orçamentárias detalhadas e relatórios que comprovem a real necessidade da modificação quantitativa. A ausência de motivação adequada torna o aditivo passível de anulação e atrai a responsabilidade solidária dos pareceristas jurídicos. A manifestação da assessoria jurídica é etapa obrigatória antes da assinatura de qualquer alteração contratual.
Nos contratos de serviços contínuos, a vigilância deve ser redobrada no momento da prorrogação anual. O gestor precisa atestar formalmente que o saldo dos limites de 25% ainda comporta futuras adequações, caso sejam necessárias. O controle do histórico de aditamentos deve ser contínuo e transparente. Apenas mediante uma gestão rigorosa é possível equilibrar a necessidade de adaptação da administração com o rigor exigido pelo direito público.
A prática jurídica envolvendo a formalização, execução e alteração de acordos complexos requer profissionais altamente preparados. A elaboração de pareceres e o contencioso administrativo demandam não apenas a leitura da lei, mas a compreensão sistêmica dos deveres anexos e da responsabilidade das partes. Para os advogados e consultores que desejam atuar com segurança nessas demandas, o estudo aprofundado é imperativo. O conhecimento técnico refinado é o que separa atuações medianas de consultorias jurídicas de excelência.
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1. Autonomia dos Limites Percentuais: A legislação impõe tetos de 25% de forma separada para acréscimos e supressões. Não é juridicamente aceitável promover compensações entre esses percentuais para tentar mascarar alterações que desfigurem o objeto inicialmente licitado.
2. Base de Cálculo Imutável: A jurisprudência dominante entende que as prorrogações de prazo em contratos continuados não inauguram novos limites de alteração. O cálculo de 25% permanece atrelado ao valor inicial atualizado do contrato, somando-se todo o histórico de aditivos.
3. Excepcionalidade da Ultrapassagem do Teto: Superar o limite legal de acréscimos só é admitido pelas cortes de contas em situações de extrema excepcionalidade. É necessário comprovar de forma robusta que a realização de uma nova licitação traria enormes prejuízos econômicos ou paralisação de serviço essencial.
4. Reflexo Direto no Equilíbrio Econômico: Toda modificação de quantitativos contratuais exige o reequilíbrio financeiro automático. A manutenção das condições efetivas da proposta é um preceito constitucional que protege a equação elaborada na fase da licitação.
5. O Papel Estratégico do Parecerista: A formalização de alterações contratuais exige motivação técnica e jurídica densa. Pareceres superficiais que aprovam aditivos sem a demonstração dos cálculos e da necessidade pública expõem tanto o gestor quanto o advogado à responsabilização administrativa e civil.
Pergunta 1: É possível prorrogar um contrato administrativo contínuo e, no mesmo termo aditivo, promover acréscimos ao objeto?
Resposta: Sim, é plenamente possível. A prorrogação de prazo e a alteração quantitativa do objeto são institutos distintos, mas podem ser formalizados no mesmo instrumento jurídico. O essencial é que o acréscimo respeite o limite legal de 25% estabelecido sobre o valor inicial atualizado do contrato e venha acompanhado de robusta justificativa técnica.
Pergunta 2: Se a administração pública suprimir 10% do objeto contratual no primeiro ano, o limite para acréscimos no segundo ano passa a ser de 35%?
Resposta: Não. Os limites para acréscimos e supressões operam de maneira independente. A redução de 10% consome parte da cota de supressões permitidas. O limite máximo para acréscimos continuará sendo de 25% sobre o valor original atualizado. A compensação entre ambos é categoricamente vedada pela jurisprudência do Tribunal de Contas da União.
Pergunta 3: O contratado pode se recusar a assinar um termo aditivo de supressão de 20% do valor do contrato?
Resposta: Não. Trata-se de uma prerrogativa da administração pública decorrente das cláusulas exorbitantes inerentes aos contratos administrativos. O contratado é obrigado por lei a aceitar as supressões e acréscimos até o limite de 25% nas mesmas condições estabelecidas inicialmente. A recusa injustificada pode ensejar sanções administrativas.
Pergunta 4: Qual a base de cálculo para a aplicação do percentual de 25% em contratos de serviços contínuos que já sofreram diversas prorrogações?
Resposta: Segundo o entendimento majoritário dos órgãos de controle, a base de cálculo deve ser o valor inicial do contrato atualizado, e não o valor acumulado ou o valor projetado pela prorrogação. Deve-se considerar o histórico de todos os aditivos anteriores para verificar se o teto de 25% daquela contratação original já foi atingido.
Pergunta 5: Alterações qualitativas, decorrentes de acordo entre as partes, submetem-se ao limite de 25%?
Resposta: Sim. Em regra geral, mesmo as alterações qualitativas decorrentes de acordo bilateral que impactem o valor do contrato devem observar o teto de 25% de acréscimo. A jurisprudência admite exceções para ultrapassar esse limite de forma consensual apenas em cenários absolutamente atípicos, onde a não realização da obra ou serviço traria dano irremediável ao interesse público, e desde que amplamente fundamentado.
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Este artigo teve a curadoria do time da Galícia Educação e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de seu conteúdo original em https://www.conjur.com.br/2026-mar-23/aditivos-de-acrescimo-e-supressao-na-prorrogacao-dos-contratos-continuados/.
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