Direito Urbanístico e a Função Social da Propriedade: Fundamentos Jurídicos e Implicações Práticas
A expansão desordenada dos centros urbanos, em especial nas grandes metrópoles brasileiras, levanta uma série de debates no campo do Direito Urbanístico, especialmente quando confrontada com normas de proteção ao patrimônio histórico e ambiental. Esse campo do Direito não apenas regula o uso e ocupação do solo, como articula interesses públicos e privados à luz da função social da propriedade, princípio fundamental na Constituição Federal de 1988.
Neste artigo, examinaremos os dispositivos legais, princípios e implicações jurídicas aplicáveis aos processos de requalificação urbana, tombamento e densificação, com foco especial na função social da propriedade e na necessária compatibilização entre desenvolvimento urbano e preservação ambiental e cultural.
A Fundamentação Constitucional e Infraconstitucional do Direito Urbanístico
A Constituição da República de 1988 oferece robusto suporte normativo ao Direito Urbanístico. O ponto de partida é o artigo 182, que estabelece a política de desenvolvimento urbano como responsabilidade do Poder Público, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Seu §2º reforça a ideia de que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, exigido para municípios com mais de vinte mil habitantes ou inseridos em regiões metropolitanas.
Na esfera infraconstitucional, o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) regulamenta os artigos 182 e 183 da CF/88, introduzindo instrumentos destinados à efetivação da função social da propriedade e à gestão democrática da cidade. A lei estabelece, por exemplo, os instrumentos de regulação do uso do solo, como o zoneamento, o parcelamento, a outorga onerosa do direito de construir, o direito de preempção, entre outros.
Tombamento e Proteção do Patrimônio: Implicações na Propriedade Urbana
O tombamento é um dos instrumentos mais relevantes de tutela do patrimônio cultural, previsto nos artigos 215 e 216 da Constituição e regulamentado pelo Decreto-Lei nº 25/1937. Seu objetivo é preservar bens de valor histórico, artístico, paisagístico ou arquitetônico, impedindo sua descaracterização ou destruição.
Quando um imóvel é tombado, ele continua pertencendo ao seu proprietário, mas passa a estar sujeito a restrições em seu uso e modificação. Isso significa que, sob o argumento da função social da propriedade, pode-se restringir o direito de construir, reformar, demolir ou alterar fachadas, por exemplo.
A tensão surge quando há propostas para revisão dessas restrições objetiva-se a verticalização de áreas protegidas (como bairros-jardim, vilas históricas ou regiões de preservação ambiental), com o intuito de favorecer políticas de adensamento urbano. Nessas situações, é preciso analisar possíveis conflitos entre o interesse público na preservação e os direitos individuais à liberdade de construir e à exploração econômica da propriedade.
Adensamento Urbano versus Interesse de Proteção: O Equilíbrio Necessário
O adensamento urbano é, sob muitos aspectos, uma ferramenta legítima de política pública. Permitir maior ocupação territorial pode favorecer o transporte coletivo, reduzir a necessidade de expansão da malha viária, impulsionar o comércio local e gerar diversidade social.
Entretanto, a densificação deve ser planejada e compatibilizada com a infraestrutura local e as restrições legais vigentes. Planos diretores e legislações urbanísticas que flexibilizam ou revogam medidas de proteção devem obedecer aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e legalidade, conforme exige o artigo 37 da Constituição Federal.
Mais do que isso, precisam respeitar o princípio do desenvolvimento sustentável, que integra o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, garantido pelo artigo 225 da Carta Magna. Assim, a requalificação urbana exige diagnóstico técnico preciso, participação social efetiva e respeito ao direito adquirido, especialmente nos bairros tombados ou em áreas consolidadas com peculiar identidade cultural ou ambiental.
A Função Social da Propriedade Urbana: Limites e Possibilidades
A propriedade urbana, ao contrário do que ocorre na esfera rural, deve ser exercida conforme o plano diretor e demais normas urbanísticas. Conforme o §2º do artigo 182 da Constituição, sua função social se concretiza quando atende às exigências urbanísticas definidas pelo Município.
Isso pressupõe uma dupla vertente: de um lado, a vedação ao uso que contrarie a coletividade; de outro, a limitação do poder público em intervir de forma desmedida na autonomia privada. É nesse equilíbrio que reside a categoria jurídica da função social da propriedade: um limitador e também um parâmetro de legitimação do exercício dos direitos dominiais.
O Supremo Tribunal Federal, em diversos julgados, firmou entendimento no sentido de que a função social deve ser compatibilizada com os direitos fundamentais da propriedade e da segurança jurídica. Decisões judiciais que autorizam intervenções públicas em áreas tombadas, por exemplo, devem ser dotadas de ampla fundamentação fática e jurídica, sob pena de nulidade por afronta ao devido processo legal substancial.
Densificação e seus Reflexos na Ordem Urbanística e Social
Quando se fala em adensamento sem critério, a prática jurídica se confronta com problemas que vão além do Direito Administrativo ou Urbanístico: passam a envolver tutela coletiva, direito à cidade e direitos difusos e coletivos. Há que se considerar impactos sociais, como gentrificação, exclusão habitacional e sobrecarga na infraestrutura.
Nesse sentido, os institutos de controle judicial da política urbana ganham importância. Ação civil pública, ação popular, inquérito civil e outras medidas extrajudiciais podem ser manejadas pelo Ministério Público, Defensorias e organizações da sociedade civil na salvaguarda do interesse público urbano.
É importante também lembrar a obrigatoriedade dos estudos prévios de impacto de vizinhança (EIV), previstos no artigo 36 do Estatuto da Cidade, que avaliam, entre outros aspectos, o impacto no trânsito, na paisagem urbana, nos serviços públicos e nas condições sanitárias.
Para a ampla compreensão desses instrumentos e seus desdobramentos práticos, o domínio de fundamentos teóricos e de interpretação da legislação urbanística é essencial à advocacia especializada. Um conhecimento aprofundado dos marcos regulatórios garante não só segurança jurídica, como também protagonismo na discussão e elaboração de políticas públicas. Uma formação sólida, como a oferecida na Certificação Profissional em Construção Histórica e Principiológica do Direito, é altamente recomendada para profissionais que atuam na área.
Jurisprudência e Estudos de Caso: Desafios da Revisão do Tombamento
A jurisprudência brasileira revela prevalência de entendimento favorável à preservação quando contrabalançada com interesses meramente econômicos, ainda que travestidos de políticas públicas de habitação ou mobilidade. Tribunais têm exigido a demonstração concreta de interesse público qualificado, amplo debate social e estudos técnicos para mitigar riscos à integridade do patrimônio protegido.
Decisões recentes mostram que revisões de tombamento e alterações em zoneamento devem ser motivadas, dialogadas e, sempre que possível, conciliadas com soluções compensatórias. O Poder Judiciário atua como guardião da legalidade urbanística, mas também como instância de contenção de projetos que, ainda que bem-intencionados, não respeitam os dispositivos legais em vigor.
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Insights Finais
O Direito Urbanístico é uma disciplina que exige constante atualização técnico-jurídica, interpretação sistemática da legislação e compreensão das dinâmicas sociais e ambientais. A função social da propriedade, ainda que consagrada constitucionalmente, permanece sendo um dos grandes temas em disputa na gestão urbana contemporânea.
O equilíbrio entre preservação e desenvolvimento é mais jurídico do que técnico: é nele que se ancora a legitimidade da intervenção estatal e a proteção de direitos fundamentais como a moradia digna, o meio ambiente e a identidade cultural.
Perguntas e Respostas
1. O que significa a função social da propriedade urbana?
É o princípio segundo o qual toda propriedade deve atender ao bem coletivo, respeitando regras de uso e ocupação previstas no plano diretor do Município. Na Constituição, a função social é critério de validade da propriedade.
2. Um imóvel tombado pode ser demolido?
Não. Imóveis tombados estão protegidos legalmente e qualquer intervenção depende de autorização do órgão competente. Demolições são excepcionalíssimas e apenas com autorização judicial ou em caso de risco iminente comprovado.
3. O poder público pode adensar uma área tombada por lei?
Somente com previsão legal, estudos técnicos adequados, participação popular e sem violar as normas de tombamento. Mudanças radicais de uso sem respeito ao processo legal podem ser anuladas judicialmente.
4. Existe conflito entre o Estatuto da Cidade e o Decreto-Lei nº 25/1937 do tombamento?
Não necessariamente. Ambos os normativos coexistem e devem ser interpretados de forma harmoniosa: o Estatuto regula o planejamento urbano mais amplo; o Decreto-Lei protege bens culturais. Ambos servem à função social da cidade.
5. Como a advocacia pode atuar na proteção do patrimônio urbanístico?
A advocacia pode atuar no controle judicial de atos ilegais do poder público, propor ações civis públicas, assessorar comunidades impactadas e contribuir com pareceres jurídicos em processos de urbanização e revisão de tombamentos. Formação especializada é essencial para essa prática.
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Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0025.htm
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Este artigo foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de uma fonte e teve a curadoria de Fábio Vieira Figueiredo. Advogado e executivo com 20 anos de experiência em Direito, Educação e Negócios. Mestre e Doutor em Direito pela PUC/SP, possui especializações em gestão de projetos, marketing, contratos e empreendedorismo. CEO da IURE DIGITAL, cofundador da Escola de Direito da Galícia Educação e ocupou cargos estratégicos como Presidente do Conselho de Administração da Galícia e Conselheiro na Legale Educacional S.A.. Atuou em grandes organizações como Damásio Educacional S.A., Saraiva, Rede Luiz Flávio Gomes, Cogna e Ânima Educação S.A., onde foi cofundador e CEO da EBRADI, Diretor Executivo da HSM University e Diretor de Crescimento das escolas digitais e pós-graduação. Professor universitário e autor de mais de 100 obras jurídicas, é referência em Direito, Gestão e Empreendedorismo, conectando expertise jurídica à visão estratégica para liderar negócios inovadores e sustentáveis.
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