As Emendas do Relator no Orçamento Público Federal: Aspectos Jurídicos e Controvérsias
O orçamento público, como instrumento fundamental de planejamento e controle das finanças públicas, possui um papel central no Estado Democrático de Direito. No Brasil, sua elaboração, aprovação e execução obedecem a regras constitucionais e dispositivos infraconstitucionais, que visam garantir a transparência, a legalidade e a impessoalidade dos atos administrativos decorrentes. Uma prática recente que tem gerado intensos debates jurídicos e institucionais diz respeito às chamadas “emendas do relator”, frequentemente denominadas “orçamento secreto”.
Este artigo se propõe a examinar o tratamento jurídico das emendas orçamentárias, com especial enfoque nas emendas classificadas como RP9 – aquelas de relator-geral do orçamento. Vamos analisar seu fundamento, natureza jurídica, limites constitucionais, os princípios administrativos envolvidos e o controle de sua legalidade.
O Processo Legislativo Orçamentário e as Espécies de Emendas
O orçamento público federal é aprovado anualmente por meio da Lei Orçamentária Anual (LOA), conforme prevê o artigo 165 da Constituição Federal. Essa lei deriva do Projeto de Lei Orçamentária (PLOA), encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, que pode propor alterações por meio de emendas parlamentares.
Existem tradicionalmente três tipos de emendas orçamentárias:
Emendas Individuais
Previstas no artigo 166, §11 da Constituição Federal, as emendas individuais são impositivas, ou seja, obrigatórias, desde que respeitem os limites e critérios definidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Devem destinar, constitucionalmente, pelo menos 50% dos recursos à saúde.
Emendas de Bancada
São apresentadas coletivamente pelas bancadas estaduais ou regionais, sendo também impositivas conforme o artigo 166, §12 da Constituição. Estão sujeitas à execução do Poder Executivo, salvo em hipóteses de impedimentos técnicos legítimos.
Emendas do Relator-Geral (RP9)
Diferente das anteriores, essas emendas não possuem previsão constitucional expressa e têm sido objeto de ampla controvérsia. São apresentadas pelo relator-geral do orçamento, normalmente como forma de viabilizar ajustes mais amplos na proposta orçamentária ou contemplar demandas não abarcadas pelas emendas individuais e de bancada.
Natureza Jurídica e Princípios Constitucionais Envolvidos
As emendas RP9 trazem questões jurídicas relevantes porque, embora sejam formalmente inseridas pelo relator-geral, derivam de demandas oriundas de parlamentares ou blocos partidários, muitas vezes de modo não transparente. Essa prática levanta dúvidas quanto à sua compatibilidade com os princípios constitucionais aplicáveis à administração pública (art. 37 da CF/88), em especial:
Princípio da Legalidade
Todo ato administrativo deve respeitar os limites impostos pela lei. Se a criação e execução de despesas públicas ocorrem sem base normativa clara ou extrapolam os limites do planejamento orçamentário aprovado, o princípio da legalidade pode ser violado.
Princípio da Impessoalidade
Quando os recursos públicos são direcionados com base em critérios políticos ou interesses pessoais, em detrimento de critérios técnicos e objetivos, há ofensa à impessoalidade.
Princípios da Moralidade e da Publicidade
A ausência de transparência quanto aos beneficiários, critérios de alocação e execução das emendas do relator levanta preocupações de natureza ética e jurídica. A moralidade administrativa exige que a atividade estatal se paute por padrões éticos elevados, enquanto a publicidade é condição de validade dos atos administrativos.
Ação dos Tribunais e Controle de Constitucionalidade
A atuação do Poder Judiciário tem sido crucial para o controle da legalidade e constitucionalidade das emendas RP9. O Supremo Tribunal Federal (STF), em recentes decisões, firmou entendimento de que as emendas do relator devem respeitar os princípios da transparência e da equidade. Diversas medidas cautelares já foram concedidas para suspender repasses de recursos considerados inconstitucionais ou cuja execução carecia de critérios objetivos.
A ausência de critérios técnicos e a distribuição seletiva de recursos públicos por meio das RP9 foram consideradas, em certos casos, incompatíveis com a moralidade, impessoalidade e publicidade exigidas pela Constituição. Por isso, a Corte determinou a implementação de mecanismos de rastreabilidade e transparência para essas emendas.
Atribuições do Relator-Geral do Orçamento
O relator-geral do orçamento, designado pela Comissão Mista de Orçamento (CMO), possui a responsabilidade de reunir as propostas e demandas orçamentárias, promovendo os ajustes necessários conforme o equilíbrio fiscal. Embora tenha função técnica e política, o relator não possui competência absoluta ou discricionária para alocar recursos livremente.
O uso da relatoria-geral para destinar verbas com base em acordos políticos informais, sem critérios técnicos divulgados, distorce o papel do relator e compromete o processo orçamentário democrático. Trata-se de um risco ao sistema de freios e contrapesos do Estado.
Impactos na Separação dos Poderes e na Efetividade das Políticas Públicas
A destinação de recursos públicos a partir de decisões não transparentes por parlamentares, mesmo que formalizadas pelas emendas RP9, interfere na adequada divisão funcional dos Poderes. O Executivo, responsável pela execução orçamentária, vê-se obrigado a executar despesas muitas vezes alheias ao planejamento estratégico das políticas públicas.
Isso compromete a eficiência na implementação de programas e afeta diretamente a população, que se vê privada de serviços essenciais cujos recursos poderiam ter destination mais eficiente se baseados em critérios técnicos.
Alternativas para Maior Controle e Transparência
A necessidade de coibir abusos envolvendo emendas RP9 exige medidas institucionais e legislativas. Entre as alternativas mais debatidas, destacam-se:
Regulamentação Específica na LDO
A Lei de Diretrizes Orçamentárias pode estabelecer parâmetros objetivos, critérios técnicos e obrigações de transparência para todas as emendas parlamentares, incluindo as de relator.
Plataformas Digitais de Transparência
É recomendável a criação de plataformas acessíveis à sociedade, concentrando dados sobre a origem, o autor da demanda, o destino e os valores pagos por essas emendas.
Participação dos Órgãos de Controle
Tribunais de Contas e Controladorias devem exercer papel ativo na fiscalização das despesas decorrentes de emendas RP9, produzindo relatórios periódicos e sugerindo melhorias normativas.
Aplicação Prática e Aprofundamento Profissional
A compreensão das emendas orçamentárias, especialmente as do relator, é essencial para advogados que atuam em Direito Público, Advocacia Legislativa, Controle Externo e Constitucional. A complexidade do tema demanda formação técnica aprofundada para identificar ilegalidades, propor ações judiciais e assessorar entes públicos ou privados no exercício de suas funções.
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Insights Finais
O debate sobre emendas RP9 vai além da política: é essencialmente jurídico e constitucional. A alocação de recursos públicos deve obedecer aos postulados fundamentais do Estado brasileiro, e práticas que ferem a transparência ou criam privilégios desequilibram o sistema democrático.
O controle dessas práticas exige atuação técnica qualificada, tanto no âmbito legislativo quanto judicial, reforçando o papel de advogados especializados no tema.
Perguntas e Respostas
1. As emendas RP9 são inconstitucionais?
Não necessariamente. O STF não declarou a inconstitucionalidade das emendas RP9 como categoria. O que se declara inconstitucional é sua execução sem critérios objetivos, critérios técnicos e transparência, violando princípios constitucionais.
2. Qual a diferença entre emenda individual e emenda do relator?
A emenda individual é de autoria de um parlamentar, possui previsão constitucional e é impositiva. A emenda do relator, embora inserida no orçamento por ato formal do relator, muitas vezes decorre de acordo político e não tem previsão expressa na Constituição, sendo alvo de críticas por sua baixa transparência.
3. Como advogados podem atuar nesse tema?
Advogados atuam na análise jurídica das leis orçamentárias, assessoria a entes públicos, controle judicial de ilegalidades orçamentárias, ações populares ou de improbidade administrativa ligadas aos gastos públicos. Exige conhecimento aprofundado em Direito Financeiro e Constitucional.
4. O que o STF tem decidido sobre as emendas do relator?
O STF tem enfatizado a necessidade de transparência, rastreabilidade e critérios técnicos. Em algumas decisões cautelares, suspendeu a execução de emendas RP9 enquanto não fossem cumpridas obrigações de publicidade e equidade.
5. Existe chance de regulamentação futura das emendas RP9?
Sim. Existe pressão institucional para que a LDO ou outra legislação infraconstitucional estabeleça regramentos específicos para essas emendas, garantindo controle social e transparência. A discussão está em aberto e envolve múltiplos atores legislativos e jurídicos.
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Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm#art165
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Este artigo teve a curadoria do time da Galícia Educação e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de seu conteúdo original em https://www.conjur.com.br/2025-jun-27/em-audiencia-no-stf-advogados-do-senado-e-da-camara-justificam-emendas/.
