A Certidão de Dívida Ativa no Direito Tributário: Estrutura, Legalidade e Meios de Defesa
O que é a Certidão de Dívida Ativa e qual sua função jurídica
A Certidão de Dívida Ativa (CDA) é o instrumento formal por meio do qual a Fazenda Pública inscreve um débito tributário ou não tributário, consolidando-o em um título executivo extrajudicial. Prevista no artigo 2º, §5º da Lei nº 6.830/1980 (Lei de Execuções Fiscais), a CDA condiciona o ajuizamento de uma execução fiscal, conferindo-lhe força executiva e legitimando o início da cobrança judicial.
A natureza jurídica da CDA é, portanto, de título executivo extrajudicial, e sua presunção de certeza e liquidez está expressamente estipulada no mesmo dispositivo legal. Essa presunção é relativa e admite prova em contrário, o que torna o tema central na atuação da advocacia tributária, especialmente na defesa do contribuinte diante de execuções injustas ou mal embasadas.
Estrutura legal da Certidão de Dívida Ativa
Nos termos do artigo 2º, §5º, da Lei nº 6.830/1980, a CDA deve conter, no mínimo:
– O nome do devedor e, se for o caso, o dos corresponsáveis;
– O número do processo administrativo ou do auto de infração do qual se originou o débito;
– A origem, natureza e fundamento legal;
– A data da inscrição, o número do processo e o órgão de origem;
– O montante do débito, discriminado em principal, multa, juros e demais encargos legais.
A ausência de qualquer desses elementos essenciais compromete a validade da CDA e pode ensejar objeção formal na defesa do executado. Diferentemente do que ocorre com outros títulos executivos extrajudiciais, a CDA não é substituída por simples documentos, e sua nulidade deve ser decretada sempre que desatender os requisitos formais e materiais exigidos em lei.
Presunção de liquidez e certeza: alcance e limites
A presunção de liquidez e certeza da CDA é um dos pontos mais polêmicos na prática tributária. Embora o artigo 3º da Lei nº 6.830/1980 trate dessa presunção, é pacífico no Superior Tribunal de Justiça (STJ) o entendimento de que ela é relativa (juris tantum), ou seja, admite prova em contrário.
Isso significa que o contribuinte pode, por meio de defesa adequada e bem fundamentada, impugnar a CDA e demonstrar, por exemplo, a prescrição do crédito, a ilegalidade da cobrança, a ausência de fato gerador, ou até a decadência do direito da Fazenda Pública. Igualmente, pode apontar vícios formais, como a ausência de indicação do fundamento legal do débito ou a não individualização do contribuinte.
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A inscrição em Dívida Ativa e seus efeitos jurídicos
O marco da constituição do crédito tributário
Conforme dispõe o artigo 142 do Código Tributário Nacional (CTN), o crédito tributário é constituído pelo lançamento, procedimento administrativo que verifica a ocorrência do fato gerador, calcula o montante devido, identifica o sujeito passivo e indica a norma legal aplicável.
A inscrição em Dívida Ativa ocorre após o lançamento regular, quando não há pagamento espontâneo nem sucesso nas fases administrativas de cobrança. A autoridade competente inscreve, então, o débito no órgão responsável (Tesouro Nacional, Fazenda Estadual ou Municipal), passando ele a integrar o cadastro da Dívida Ativa e habilitando o Estado a promover a execução fiscal.
Natureza da inscrição e sua impugnação
Do ponto de vista formal, a inscrição em Dívida Ativa possui natureza administrativa e constitui o crédito tributário como exigível judicialmente. Contudo, ela não é imune ao controle jurisdicional. Isso significa que o contribuinte tem direito ao contraditório e à ampla defesa depois da inscrição, ao contrário do que ocorre em muitos processos administrativos.
A defesa material poderá ser apresentada tanto em embargos à execução quanto por meio de exceção de pré-executividade, especialmente quando os vícios apontados forem de ordem formal e possam ser reconhecidos de ofício pelo juízo, como a ausência de um dos elementos essenciais da CDA.
Consequências para o contribuinte inscrito
A inscrição em Dívida Ativa acarreta sérias consequências práticas e reputacionais ao contribuinte. Além da possibilidade de ajuizamento de execução fiscal, que pode levar ao bloqueio de bens e contas bancárias por meio de sistemas como o BacenJud (atualmente Renajud e Sisbajud), a inscrição também frequentemente acarreta:
– Protesto em cartório da CDA (autorizado pela Lei nº 12.767/2012);
– Inclusão do nome do devedor em cadastros de inadimplentes (como o CADIN);
– Impedimento de obtenção de certidões negativas de débito e participação em licitações.
Defesas possíveis contra a Certidão de Dívida Ativa
Embargos à execução fiscal
O principal meio de defesa contra a CDA é a oposição dos embargos à execução fiscal, previstos na própria Lei nº 6.830/1980 (artigos 16 e seguintes). Essa modalidade de defesa sujeita-se às regras do Código de Processo Civil (CPC), mas tem regulamentação específica quanto ao prazo e à matéria discutível. Deve ser apresentada após a garantia da execução (via penhora, depósito judicial ou fiança bancária).
O prazo é de 30 dias contados da intimação da penhora (art. 16, III), e é cabível discutir questões materiais e formais, como:
– Prescrição e decadência;
– Nulidade do lançamento ou da inscrição;
– Inexistência do fato gerador;
– Irregularidade formal da CDA;
– Excesso de execução.
Exceção de pré-executividade
Quando não há garantia da execução, mas há vício evidente (ex: erro material na CDA, prescrição reconhecível de plano, ilegitimidade passiva), admite-se o uso da exceção de pré-executividade. Trata-se de uma tese de defesa incidental que não suspende a execução, mas permite ao juiz conhecer certas nulidades insanáveis, desde que de ordem pública e verificáveis de plano (súmula 393 do STJ).
Esse instrumento tornou-se fundamental na rotina dos advogados tributaristas, permitindo o ataque à CDA sem a necessidade de garantir o juízo — o que, muitas vezes, significa um grande alívio para o contribuinte.
Ajuizamento de ação anulatória
Outra possibilidade é o ajuizamento de ação declaratória ou anulatória de débito fiscal com pedido de tutela antecipada, especialmente se ainda não houver execução fiscal ajuizada. Nessa hipótese, discute-se judicialmente a validade do crédito, com pedido de sustação de inscrição em Dívida Ativa ou obtenção de certidão positiva com efeitos de negativa.
Essa ação exige ampla argumentação de mérito e, usualmente, a apresentação de provas documentais e/ou periciais, dependendo da complexidade do caso.
A importância da correta formação do advogado tributarista
Ao lidar com execuções baseadas em CDA, é indispensável que o profissional do Direito domine os procedimentos administrativos tributários, os prazos decadenciais e prescricionais, os elementos exigíveis no ato de inscrição e os meios de defesa, inclusive atuando estrategicamente para promover a regularização do débito ou sua suspensão via parcelamento ou medida judicial.
Para o domínio efetivo dessas competências, vale investir na formação específica em Direito Tributário. Cursos como a Pós-Graduação em Advocacia Tributária oferecem uma imersão prática e conceitual indispensável a essa área.
Certidão de Dívida Ativa e controle de legalidade
Prestação jurisdicional e limitações do Fisco
É papel do Judiciário exercer controle sobre os atos administrativos do Fisco, inclusive sobre a legalidade formal e material das CDAs. Ainda que o crédito esteja certificado via título executivo, sua cobrança é condicionada pelo princípio da legalidade tributária (art. 150, I, da CF/88) e pela estrita obediência a normas de direito público.
É inconstitucional, por exemplo, o uso de multa confiscatória somada indevidamente ao tributo, conforme jurisprudência consolidada do STF. Também são ilegais os lançamentos com base em presunções genéricas ou sem devido processo legal.
Em todas essas hipóteses, a atuação jurídica combativa e fundamentada pode afastar cobranças arbitrárias e garantir a proteção do contribuinte contra abusos estatais.
Precedentes relevantes e temas repetitivos
Alguns temas envolvendo CDAs já foram enfrentados sob a sistemática de recursos repetitivos no STJ, o que exige atenção redobrada dos profissionais. Dentre eles, destacam-se:
– A impossibilidade de redirecionamento da execução fiscal sem demonstração de dissolução irregular da empresa (REsp 1.371.128/SP);
– A necessidade de demonstração precisa do débito para a validade da CDA;
– A tese da prescrição intercorrente, que permite a extinção da execução caso o processo fique paralisado por inércia da Fazenda Pública (Súmula 314 do STJ).
Conclusão
A Certidão de Dívida Ativa é um dos pilares da atuação do Fisco na cobrança judicial de tributos e outros débitos públicos. Seu manuseio diário exige do profissional do Direito não apenas conhecimento das normas legais, mas também domínio estratégico e jurisprudencial para oferecer uma defesa efetiva ao contribuinte.
O cenário atual da jurisprudência demonstra que, embora a CDA goze de presunção relativa de liquidez e certeza, ela está longe de ser incontestável. O advogado tributarista bem preparado é capaz de identificar irregularidades formais e materiais, questionar valores cobrados, suspender execuções e proteger o patrimônio do seu cliente com embasamento técnico e legal sólido.
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Insights
– A CDA, ainda que seja título executivo extrajudicial, pode ser anulada por vícios formais e materiais.
– A inscrição em Dívida Ativa marca a passagem do crédito de fase administrativa para judicial.
– A defesa do contribuinte exige profundo conhecimento da legislação fiscal, do processo civil e da jurisprudência.
– Meios eficazes de defesa incluem embargos à execução e exceção de pré-executividade.
– O Judiciário atua como verdadeiro filtro de legalidade dos atos da Administração Fazendária.
Perguntas e Respostas
1. A Certidão de Dívida Ativa pode ser contestada judicialmente?
Sim. Apesar de gozar de presunção relativa de certeza e liquidez, a CDA pode ser contestada por meio de ações judiciais como embargos à execução, exceção de pré-executividade ou ação anulatória.
2. Quais são os requisitos obrigatórios da CDA?
Conforme o artigo 2º, §5º, da Lei nº 6.830/1980, ela deve conter identificação do devedor, origem e natureza da dívida, fundamento legal, valores discriminados e dados administrativos da inscrição.
3. A CDA permite o protesto em cartório?
Sim. A Lei nº 12.767/2012 autorizou expressamente o protesto extrajudicial da CDA, o que pode prejudicar a reputação e o crédito do contribuinte inadimplente.
4. Para apresentar embargos à execução fiscal é necessário garantir o juízo?
Sim. A apresentação de embargos exige a prévia garantia da execução por penhora, depósito judicial, fiança bancária ou seguro garantia.
5. Existe limite temporal para a Fazenda Pública cobrar judicialmente um débito inscrito em Dívida Ativa?
Sim. O prazo prescricional geral é de cinco anos, conforme o artigo 174 do CTN. Passado esse prazo sem cobrança, o crédito fiscal prescreve.
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Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l6830.htm
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Este artigo teve a curadoria do time da Galícia Educação e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de seu conteúdo original em https://www.conjur.com.br/2025-jun-22/certidao-de-divida-ativa-estrutura-legalidade-e-defesa-do-contribuinte/.
