Limitações à Cobrança pelo Uso da Faixa de Domínio em Serviços Essenciais
O que é faixa de domínio e seu papel nas concessões públicas
A faixa de domínio é a área de terreno que compõe parte integrante das vias públicas, especialmente rodovias federais e estaduais, sobre a qual recai a titularidade do poder público ou da entidade concessionária responsável pela infraestrutura vial. Esse espaço pode ser utilizado para a instalação de redes de serviços públicos como energia elétrica, telecomunicações, saneamento básico e gás canalizado.
No regime jurídico das concessões públicas, a faixa de domínio está tradicionalmente ligada ao princípio da continuidade do serviço público, já que sua utilização viabiliza a prestação de serviços essenciais à população e ao regular funcionamento da administração pública. A destinação primária desse bem de uso comum do povo é, portanto, a circulação e a prestação adequada de serviços de utilidade pública.
Regime jurídico dos bens públicos afetados ao serviço público
O uso das faixas de domínio por concessionárias de serviços públicos essenciais se insere em um regime jurídico administrativo específico, marcado pela supremacia do interesse público e pela indisponibilidade dos bens afetados ao serviço público. Bens públicos, mesmo os sob controle de concessionárias privadas, não podem ser objeto de exploração econômica em detrimento do interesse coletivo.
Nessa linha, o Código Civil (art. 99, I e II) classifica como bens públicos os de uso comum do povo e os afetados a um serviço público. A Constituição Federal, por sua vez, torna explícita a obrigação da prestação contínua e eficiente dos serviços públicos, incluindo os prestados por delegação (art. 175, parágrafo único, I e II). Assim, embora concessionárias rodoviárias possam gerir a infraestrutura viária, elas não são titulares de poderes absolutos para comercialização do acesso às faixas de domínio.
A natureza jurídica da remuneração pelo uso da infraestrutura pública
Tarifa, preço público e taxa: distinções fundamentais
Na análise da cobrança pelo uso das faixas de domínio por concessionárias de serviços essenciais, é fundamental compreender as diferenças entre tarifa, preço público e taxa.
A tarifa é uma contraprestação contratual paga diretamente pelo usuário final de um serviço público delegado. Já o preço público é um valor cobrado pela utilização de determinado bem ou serviço colocado à disposição do particular pelo Estado ou por seus delegatários, mas em situações que não configuram compulsoriedade, especialmente quando se trata de atividades comerciais ou empresariais exploradas por entes privados.
A taxa, por sua vez, tem natureza tributária e somente pode ser instituída por lei (Constituição Federal, art. 145, II). A exigência de valores por serviços essencialmente públicos, como o transporte ou comunicação, quando vinculada ao uso de espaço público, não pode ser instituída por contrato ou convenção, devendo observar os princípios da legalidade e da estrita tipicidade tributária.
Portanto, uma cobrança pelo uso da faixa de domínio aplicável a concessionárias de serviços essenciais não se encaixa adequadamente em nenhuma das hipóteses qualificadas para a exigência de tarifas ou preços públicos, especialmente se tal valor compromete a continuidade e a modicidade tarifária do serviço prestado.
Impactos jurídicos e econômicos da onerosidade indevida
A imposição de cobrança pelo uso da faixa de domínio pode comprometer o equilíbrio econômico-financeiro de concessões públicas previamente ajustadas, além de afetar a acessibilidade dos serviços públicos essenciais. Quando há repasse desse ônus financeiro ao consumidor final, surge uma violação ao princípio da modicidade tarifária.
Além disso, a cobrança conflitante com a natureza pública do bem implica em ocupação onerosa ilícita. Segundo o art. 37 da Constituição Federal, todos os atos da administração (inclusive os da concessionária, por equiparação) devem respeitar os princípios da legalidade, eficiência, economicidade e supremacia do interesse público.
Por isso, é possível que tal exigência seja rechaçada judicialmente por configurar uso indevido da estrutura pública e violação aos direitos fundamentais dos usuários dos serviços essenciais.
Serviços Públicos Essenciais e Proteção Constitucional
Conceituação e enquadramento jurídico
Os serviços públicos essenciais são definidos pela sua imprescindibilidade à sobrevivência e ao bem-estar da coletividade, estando incluídos expressamente no art. 10 da Lei nº 7.783/1989 (Lei de Greve), que se aplica analogicamente para identificar o que seria essencial em outros contextos legais.
Dentre os serviços essenciais reconhecidos estão o fornecimento de energia elétrica, comunicações, transporte, abastecimento de água, saneamento e saúde. Sua prestação é submetida aos princípios constitucionais da continuidade, eficiência, universalidade e modicidade.
Esses princípios impõem limitações à possibilidade de cobrança onerosa por uso de bens indispensáveis à prestação desses serviços, incluindo a faixa de domínio de rodovias ou ferrovias.
Limites ao poder de disposição das concessionárias
Mesmo que a administração pública transfira a gestão da infraestrutura rodoviária para a iniciativa privada por meio de concessão, a concessionária não adquire plena autonomia para dispor do uso da faixa de domínio. De acordo com o art. 175, parágrafo único, da Constituição, essa delegação deve respeitar normas definidas pelo poder concedente e os princípios do regime jurídico-administrativo.
A Constituição não autoriza que concessionárias de infraestrutura linquem abusivamente o direito de passagem à cobrança pecuniária onerosa em detrimento de outras concessionárias públicas que utilizam esse espaço para prestar serviços de interesse coletivo.
A jurisprudência tem evoluído no sentido de mitigar os abusos derivados do uso privatístico das prerrogativas públicas, especialmente quando tal uso compromete a prestação contínua dos serviços de utilidade pública.
O papel da modicidade tarifária e da universalização
Modicidade tarifária como direito fundamental
A modicidade tarifária, embora não expressamente prevista na Constituição, é reconhecida como desdobramento dos princípios da dignidade da pessoa humana, do acesso aos serviços essenciais e da eficiência na administração pública. Esse princípio exige que os serviços prestados à população tenham tarifas acessíveis, compatíveis com a realidade socioeconômica, especialmente quando decorrentes de monopólio ou concessão pública.
Cobranças adicionais que se incorporem à cadeia de custeio dos serviços essenciais ferem a modicidade tarifária quando geram aumento dos custos de operação e geram transferências lineares aos usuários, afetando principalmente populações vulneráveis.
Assim, o uso da infraestrutura pública deve estar atrelado a uma lógica de transferência eficiente de acesso, e não de interposição de barreiras comerciais que, juridicamente, deturpam a função pública da rede de prestação de serviços.
Universalização do acesso como responsabilidade estatal
A universalização é um princípio presente nas normas gerais de concessões públicas e serviços regulados, previsto no art. 3º, inciso III, da Lei nº 11.445/2007 (no caso de saneamento, por exemplo), e implicitamente referenciado em marcos regulatórios dos setores de energia e telecomunicações. Trata-se da obrigação do poder público de garantir que toda a população, independentemente de sua localização ou condição socioeconômica, tenha acesso aos serviços públicos essenciais.
Qualquer prática contratual ou regulatória que comprometa esse objetivo universalizante, a exemplo da limitação geográfica ou onerosa ao uso da infraestrutura pública (como a faixa de domínio para redes de transmissão energética ou fibra óptica), poderá ser considerada inconstitucional ou ilegal.
Nesse contexto, o aprofundamento das bases legais dos serviços públicos, sua estrutura tarifária e os princípios da ordem econômica é essencial para qualquer advogado que atue em Direito Administrativo, Regulatório, Econômico ou de Infraestrutura. Na Galícia Educação, os profissionais da área encontram formação especializada no tema com o curso Certificação Profissional em Contribuições Especiais.
Precedentes judiciais e jurisprudência administrativa
A posição dominante dos tribunais em casos análogos
O entendimento consolidado nos tribunais superiores, especialmente na matéria relacionada aos bens públicos afetados à prestação de serviços essenciais, indica que não é possível impor cobrança onerosa por uso de infraestruturas essenciais quando isso afeta a continuidade e acessibilidade do serviço.
Há um consenso de que a superposição de serviços autorizados pelo poder público em faixas públicas deve ocorrer de forma gratuita ou, no máximo, com ônus simbólico, desde que não interfira na prestação originária do serviço concedido.
Adicionalmente, o julgamento dessas controvérsias tem levado em conta os princípios da função social da concessão, da vedação ao enriquecimento sem causa e da simetria regulatória.
Intervenção do ente regulador e equilíbrio entre agentes públicos e privados
A atuação coordenada entre os entes reguladores envolvidos (agências reguladoras setoriais como ANATEL, ANEEL, ANTT, etc.) e o poder concedente (União, Estados ou Municípios) é essencial para harmonizar o uso das faixas de domínio.
O papel do regulador é garantir o equilíbrio federativo, o cumprimento das normas contratuais e o respeito aos princípios estruturantes do serviço público, inclusive vedando práticas anticoncorrenciais ou de imposição arbitrária de custos para serviços distintos.
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Insights para atuação estratégica na advocacia
A análise jurídica da cobrança pelo uso da faixa de domínio revela um entrelaçamento entre os ramos do Direito Administrativo, Tributário, Econômico e Regulação. Um advogado devidamente capacitado nessa seara pode contribuir ativamente para impedir práticas abusivas nas concessões públicas.
Da mesma forma, empresas que prestam serviços regulados ou público-privados precisam estar atentas às limitações legais e contratuais envolvendo acesso a bens públicos, sob pena de verem sua sustentabilidade financeira prejudicada por litígios onerosos ou obrigações acessórias indevidas.
Dominar esse tema contribui para inserção estratégica em demandas de grande complexidade, como ações civis públicas, representações junto a agências reguladoras, revisões tarifárias e infindáveis discussões sobre equilíbrio contratual.
Perguntas e respostas
1. Por que a cobrança por uso da faixa de domínio por parte de concessionárias rodoviárias pode ser ilegal?
– Porque configura apropriação econômica indevida de bem público essencial à prestação de outro serviço público, afrontando princípios constitucionais como modicidade tarifária e continuidade do serviço.
2. Concessionárias de rodovias têm poder para cobrar taxas de outras concessionárias de serviços públicos?
– Não, o uso de bens públicos afetados a serviços essenciais deve ocorrer respeitando sua finalidade e os limites jurídicos impostos pelo ordenamento, especialmente nos casos em que o uso é gratuito por força da lei.
3. O que é exatamente a faixa de domínio?
– É a área reservada no entorno das rodovias e outras vias públicas destinada a garantir o funcionamento e a segurança da malha viária, bem como permitir a instalação de infraestrutura de serviços públicos essenciais.
4. Há previsão legal para remuneração compulsória do uso de faixa de domínio para fins públicos?
– Não há previsão legal específica que autorize remunerar compulsoriamente o uso da faixa de domínio por concessionárias de serviços essenciais, salvo disposição contratual expressa e devidamente autorizada por norma superior.
5. Como o advogado pode se especializar nesse tema?
– Aprofundando-se na estrutura normativa de concessões, regulação setorial e regime jurídico dos serviços públicos. Um bom começo é investir em cursos especializados como a Certificação Profissional em Contribuições Especiais, que trata de instrumentos financeiros e limites legais na administração pública.
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Acesse a lei relacionada em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7783.htm
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Este artigo teve a curadoria do time da Galícia Educação e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de seu conteúdo original em https://www.conjur.com.br/2025-ago-07/stj-proibe-cobranca-por-uso-de-faixa-de-dominio-de-rodovias-em-servico-essencial/.
