Afinal, o que é a Doutrina da Ação Política?
A Doutrina da Ação Política, ou State Action Doctrine, surgiu no direito norte-americano como um mecanismo de distinção entre ações do Estado e atos da iniciativa privada, com foco no controle das atividades estatais à luz da Constituição. Essa doutrina estabelece que somente condutas atribuíveis diretamente ao Estado podem ser contestadas com base em princípios e garantias constitucionais.
No Brasil, essa lógica também tem implicações, especialmente quando se analisa se determinada entidade ou prática está sob a esfera pública ou privada — o que pode ser determinante para aplicação de normas constitucionais, de direito administrativo e concorrencial. Um ponto de especial atenção nesse campo são os conselhos profissionais, organismos de estrutura paraestatal cuja natureza jurídica provoca debates sobre sua submissão às regras de mercado, transparência e legalidade.
Aparato Estatal vs. Autonomia de Conselhos Profissionais
Os conselhos profissionais — como os de medicina, engenharia, advocacia, entre outros — são autarquias corporativas criadas por lei, exercendo poder de polícia administrativa com fins de supervisão e fiscalização do exercício de profissões regulamentadas.
Com amparo no artigo 174 da Constituição Federal e em legislação infraconstitucional como a Lei nº 6.839/80, esses conselhos possuem natureza de direito público, mas atuam com características que os aproximam de entidades privadas: cobram anuidades, aplicam sanções éticas e organizam processos seletivos. Essa ambiguidade reaviva discussões sobre os limites da autonomia administrativa e a submissão dessas entidades a regras de direito público e concorrencial.
Ao serem consideradas entes da Administração Pública Indireta, suas ações, sobretudo quando envolvem acordos ou práticas setoriais, podem suscitar questionamentos quanto à ocorrência de violações da ordem econômica, especialmente quando restringem o ingresso de novos profissionais ou criam barreiras inaceitáveis ao livre exercício da atividade.
Princípios Constitucionais e Controle da Legalidade
A natureza pública dos conselhos os obriga à observância de princípios da Administração Pública elencados no artigo 37 da Constituição Federal: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Significa que suas decisões devem encontrar respaldo em norma legal, ser impessoais e observáveis pelas instâncias de controle.
Além disso, o princípio da legalidade se impõe com especial rigor. Um conselho profissional só pode agir nos exatos limites da lei que o criou — o que limita inovações regulatórias unilaterais ou a imposição de restrições não previstas em lei. Quando o órgão extrapola seus poderes, pode ser responsabilizado administrativa, civil e até mesmo penalmente.
Nesse cenário, a atuação do Ministério Público e dos Tribunais de Contas se mostra essencial, operando como instrumentos de controle da legalidade e moralidade desses entes, sendo legítimo o questionamento judicial de suas deliberações, inclusive em matéria concorrencial.
Interseção entre Direito Concorrencial e Conselhos Profissionais
O ordenamento jurídico brasileiro consagra, no artigo 170, inciso IV, da Constituição Federal, o princípio da livre concorrência como um dos fundamentos da ordem econômica. Consequentemente, exige-se que normas e ações oriundas de conselhos profissionais não infrinjam este princípio, exceto quando houver justificativa legal legítima — por exemplo, proteção à saúde, à ordem pública ou à segurança jurídica.
A Lei nº 12.529/2011, que estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC), confere ao CADE e à Secretaria de Advocacia da Concorrência a competência para investigar e punir condutas anticompetitivas. Práticas empresariais que limitem indevidamente o mercado — inclusive as oriundas de autarquias e conselhos — são alvo dessa análise, quando afetam o ambiente competitivo.
Isso leva ao debate significativo: os conselhos profissionais podem adotar normas, portarias ou orientações que, direta ou indiretamente, restrinjam o acesso ao mercado e o exercício profissional?
Entendimento do CADE e Práticas Potencialmente Anticompetitivas
O CADE tem consolidado, ao longo do tempo, o entendimento de que entidades públicas e privadas não estão imunes ao direito concorrencial. Ainda que autarquias tenham objetivos legítimos de regulação, isso não as exime da obrigação de respeitar a ordem econômica.
A jurisprudência administrativa tem revelado preocupação com cenários em que conselhos profissionais utilizam seu poder de normatização como instrumento de fechamento de mercado, exclusão de concorrentes ou imposição de barreiras excessivas. Exemplo dessas condutas são:
1. Exigências desproporcionais para registro ou exercício da profissão;
2. Definição de escopos de atuação profissional sem previsão legal;
3. Impedimento de uso de novas tecnologias com alegações vagas;
4. Vedação de publicidade sob fundamento ético, mas em detrimento da concorrência;
5. Tabelamento ou orientação de preços, ainda que sob o pretexto ético, violando a liberdade de precificação.
Essas ações podem configurar infração à ordem econômica tipificada no artigo 36, inciso I, da Lei 12.529/2011: “limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre concorrência ou a livre iniciativa”.
Quer dominar a aplicação do Direito Concorrencial no contexto público e privado com profundidade? Conheça nosso curso Certificação Profissional em Estratégias de M&A e desenvolva um olhar crítico para práticas regulatórias limitantes.
Judicialização de Normas dos Conselhos e Segurança Jurídica
A controvérsia em torno do poder normativo dos conselhos chegou ao Poder Judiciário por diversas vias. A atuação desses órgãos frequentemente é desafiada por meio de ações civis públicas, ações populares e mandados de segurança.
O Judiciário tem se posicionado no sentido de que o poder regulatório das entidades de classe deve observar estritamente os limites legais, sob pena de nulidade das normas editadas. Além disso, reafirma que o juiz não pode substituir o administrador público, mas tem o dever de invalidar atos em confronto com a ordem constitucional e legal, sobretudo quando implicam em restrição indevida a direitos fundamentais.
A judicialização também atinge debates sobre a obrigatoriedade de inscrição em conselhos e a natureza das contribuições, onde o Supremo Tribunal Federal, no RE 603.583, com repercussão geral, definiu serem tributos as anuidades devidas aos conselhos, o que reforça a necessidade de submissão ao controle externo e à legalidade tributária.
Ética Profissional: Limites vs. Barreiras
Os conselhos profissionais também são responsáveis por dar concretude a princípios éticos. No entanto, as fronteiras entre ética e concorrência não podem ser arbitrárias. A normatização ética não deve enrijecer ou limitar a inovação, tampouco violar direitos básicos de mercado.
A Resolução do CFP nº 001/2009 e os paradigmas de outros conselhos sugerem que normas éticas devem ser lidas sob a ótica da razoabilidade e da proporcionalidade. Quando utilizadas como instrumentos indiretos de reserva de mercado, sujeitam-se ao crivo do Poder Judiciário e das agências reguladoras.
Doutrina da Ação Política e Sua Importância no Direito Brasileiro
Adaptar a Doutrina da Ação Política ao contexto jurídico brasileiro é um exercício de conciliação entre o direito administrativo e o direito concorrencial. A essência da doutrina é identificar se determinada restrição à concorrência decorre de uma atuação estatal legítima ou se revela um abuso de poder normativo.
Quando um conselho profissional impõe unilateralmente limitações à atuação no mercado, essa conduta pode ser vista como um ato de Estado que justifica o controle jurídico sob parâmetros constitucionais e infraconstitucionais. A linha tênue entre política pública legítima e barreira anticompetitiva exige análise criteriosa caso a caso.
Para os profissionais do Direito, capacitar-se nesse campo é essencial para atuar de forma crítica, tanto na esfera pública quanto na advocacia privada. A evolução normativa e jurisprudencial demanda preparo técnico consistente em regulação, concorrência e estrutura da Administração Pública Indireta.
Quer dominar a interface entre Direito Concorrencial e Administração Pública? Conheça nosso curso Certificação Profissional em Estratégias de M&A e transforme sua atuação jurídica.
Insights para Colocar em Prática
A doutrina da ação política é mais relevante do que nunca para lidar com os desafios trazidos por entidades públicas com funções regulatórias.
Conselhos profissionais, embora legítimos, não atuam acima das leis de mercado.
A concorrência saudável exige controle normativo, judicial e administrativo.
A legalidade é o escudo do profissional frente a abusos regulatórios.
Capacitar-se em direito regulatório e concorrencial é exigência para o novo perfil da advocacia estratégica.
Perguntas e Respostas Frequentes
1. Conselhos profissionais podem ser processados por práticas anticompetitivas?
Sim. Quando um ato normativo ou administrativo de um conselho profissional resultar em restrição indevida à concorrência, o CADE pode investigá-lo, e ações judiciais podem ser propostas para sua invalidação.
2. Todo ato de um conselho é considerado ação do Estado?
Somente os atos normativos e administrativos praticados no exercício das prerrogativas legais desses conselhos são considerados atos estatais, estando sujeitos ao controle jurídico próprio.
3. É possível contestar normas éticas impostas por conselhos?
Sim. Se a norma ética restringir indevidamente a livre concorrência, for desproporcional ou não tiver amparo legal, pode ser judicialmente contestada por meio de ação própria, como mandado de segurança ou ação civil pública.
4. Qual a diferença entre poder de polícia e interferência anticompetitiva?
O poder de polícia visa salvaguardar o interesse público com o uso legítimo da coercitividade estatal. A interferência anticompetitiva, por outro lado, ocorre quando a regulação não atende a uma finalidade de interesse público ou viola os princípios constitucionais, como a liberdade de iniciativa.
5. Profissionais autônomos são obrigados a se registrar em conselhos?
Depende da legislação de sua profissão. Porém, eventuais exigências realizadas pelos conselhos devem estar amparadas em lei e serem proporcionais, sob pena de ilegalidade ou abuso de poder.
Aprofunde seu conhecimento sobre o assunto na Wikipedia.
Acesse a lei relacionada em URL
Busca uma formação contínua com grandes nomes do Direito com cursos de certificação e pós-graduações voltadas à prática? Conheça a Escola de Direito da Galícia Educação.
Este artigo foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de uma fonte e teve a curadoria de Fábio Vieira Figueiredo. Advogado e executivo com 20 anos de experiência em Direito, Educação e Negócios. Mestre e Doutor em Direito pela PUC/SP, possui especializações em gestão de projetos, marketing, contratos e empreendedorismo. CEO da IURE DIGITAL, cofundador da Escola de Direito da Galícia Educação e ocupou cargos estratégicos como Presidente do Conselho de Administração da Galícia e Conselheiro na Legale Educacional S.A.. Atuou em grandes organizações como Damásio Educacional S.A., Saraiva, Rede Luiz Flávio Gomes, Cogna e Ânima Educação S.A., onde foi cofundador e CEO da EBRADI, Diretor Executivo da HSM University e Diretor de Crescimento das escolas digitais e pós-graduação. Professor universitário e autor de mais de 100 obras jurídicas, é referência em Direito, Gestão e Empreendedorismo, conectando expertise jurídica à visão estratégica para liderar negócios inovadores e sustentáveis.
Assine a Newsletter no LinkedIn Empreendedorismo e Advocacia.
