Regularização Fundiária: fundamentos jurídicos e desafios estruturais no Direito brasileiro
A regularização fundiária é um dos temas mais complexos e delicados do Direito brasileiro, especialmente pelo seu caráter multifacetado que abrange aspectos constitucionais, urbanísticos, ambientais, administrativos e civis. Com impacto direto sobre o acesso à moradia, proteção ambiental e segurança jurídica, a regularização de terras urbanas e rurais envolve tanto particulares quanto o poder público.
Este artigo explora os fundamentos jurídicos da regularização fundiária, suas interfaces normativas e os principais instrumentos legais aplicáveis, com o objetivo de fornecer uma base sólida para profissionais do Direito que atuam ou desejam se aprofundar nesta seara.
O que é Regularização Fundiária?
A regularização fundiária é o conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam adequar núcleos urbanos ou ocupações irregulares às normas legais, conferindo-lhes segurança jurídica na posse e no domínio.
Ela pode se dar sobre áreas públicas ou privadas e envolve necessariamente a transformação de uma situação de irregularidade fundiária, na qual há conflito entre a posse e a titulação, em uma situação jurídica regular, com o reconhecimento formal pelo Estado.
No ordenamento jurídico brasileiro, a regularização fundiária urbana está disciplinada principalmente pela Lei nº 13.465/2017, que consolidou e modificou legislações anteriores, especialmente o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) e a Medida Provisória nº 759/2016.
Natureza jurídica da Regularização Fundiária
A regularização fundiária, ainda que caracterizada por arranjos técnicos e administrativos diversos, possui natureza jurídica predominantemente administrativa, uma vez que depende de procedimentos coordenados por entidades públicas. No entanto, ela também pode surgir do ajuizamento de ações individuais ou coletivas cujo objetivo é a titularização, como ocorre nas ações de usucapião especial urbano ou rural (art. 183 da CF/88 e art. 1.240 do Código Civil).
Classificação: REURB-S e REURB-E
A Lei nº 13.465/2017 criou a denominada REURB (Regularização Fundiária Urbana), classificando-a em duas modalidades:
REURB-S (Regularização fundiária de interesse social)
É a modalidade destinada às populações de baixa renda, com foco na promoção do direito à moradia e acesso à cidade. Visa garantir condições mínimas de habitabilidade e infraestrutura básica. É aplicada em áreas ocupadas predominantemente por população de baixa renda (art. 13, I).
REURB-E (Regularização fundiária de interesse específico)
Aplica-se a áreas irregulares ocupadas por população com capacidade contributiva maior, normalmente envolvida em empreendimentos imobiliários ou condomínios implementados sem o devido licenciamento.
Essa classificação é importante para definir os procedimentos administrativos e a gratuidade dos atos notariais e registrais.
Instrumentos legais e registros da regularização
A regularização fundiária envolve uma sequência de atos administrativos e notariais, incluindo:
Projeto de Regularização Fundiária
Previsto no art. 21 da Lei nº 13.465/2017, esse projeto técnico e jurídico é essencial para viabilizar a titulação. Deve conter levantamento topográfico, laudos ambientais, solução de infraestrutura urbana e identificação dos ocupantes.
Registro no Ofício de Registro de Imóveis
Após o deferimento administrativo, os atos de registro e averbação são imprescindíveis para garantir a segurança jurídica da posse legítima. O art. 247 da Lei de Registros Públicos (Lei nº 6.015/1973) foi alterado para permitir o registro dos atos da REURB, dispensando títulos prévios inviabilizadores.
Princípios constitucionais envolvidos
A regularização fundiária é diretamente fundamentada por diversos princípios constitucionais, entre eles:
Função social da propriedade
O art. 5º, XXIII, da Constituição Federal estabelece que a propriedade atenderá a sua função social. A ocupação irregular em si é sintoma da ruptura dessa função, e a regularização busca restaurar o equilíbrio entre interesse individual e coletivo.
Direito à moradia
Previsto no art. 6º da Constituição como direito social fundamental, o direito à moradia legitima a atuação do Estado na promoção da regularização, principalmente na modalidade REURB-S.
Proteção ao meio ambiente
O art. 225 impõe ao poder público e à coletividade o dever de proteger o meio ambiente. Toda regularização fundiária deve observar critérios estritos para assegurar que a ocupação não cause dano ambiental irreversível, especialmente em áreas de preservação permanente (APPs), as quais estão sujeitas a regramento especial.
Controle judicial e conflitos de interesses
Mesmo com amparo legal, a regularização fundiária frequentemente suscita debates nos tribunais, especialmente quando há ocupações sobre áreas públicas federais, estaduais ou de proteção ambiental. Os principais conflitos se dão em torno de três eixos:
Oposição de entes públicos
É comum que diferentes esferas do Poder Público (municípios, estados, União) tenham compreensões diversas sobre a titularidade e a destinação ideal da área. A judicialização vem ganhando força, especialmente quando o processo de regularização é considerado inconstitucional ou incompatível com planos diretores, zoneamentos ou normas ambientais.
Direitos de comunidade versus interesse econômico
Outro ponto de atrito ocorre entre o reconhecimento de moradias consolidadas e a busca por exploração econômica da terra urbanizável, especialmente na REURB-E. O papel do Ministério Público, nesse cenário, é crucial na fiscalização da legalidade e da proteção do interesse difuso.
Questões ambientais
Mesmo quando a regularização é juridicamente possível, o veto pode vir das autoridades ambientais, com base em estudos de impacto ou em incompatibilidades com a legislação ecológica. Áreas de APP ou de risco geotécnico elevado, por exemplo, são mais restritivas, exigindo medidas compensatórias ou até impedimento do processo.
Impacto social e urbano da regularização
A regularização fundiária, quando executada de forma adequada, proporciona resultados concretos tanto para ocupantes das áreas quanto para o poder público. Entre os efeitos positivos, destacam-se:
Segurança jurídica
A emissão de títulos de propriedade regulariza o direito possessório e afasta incertezas judiciais. Isso fortalece a cidadania e protege a população de remoções forçadas.
Acesso a políticas públicas
Cidadãos com imóveis regularizados têm maior acesso a financiamentos, serviços públicos e programas habitacionais. Isso contribui com a integração sociourbana de comunidades vulneráveis.
Valorização imobiliária
A titulação e a adequação de infraestrutura elevam o valor dos imóveis e atraem investimentos, em especial nas áreas urbanas periféricas.
Como a prática jurídica é impactada
Advogados, membros do Ministério Público, defensores públicos e gestores públicos enfrentam desafios em compreender os nuances legislativos e procedimentais da regularização fundiária. O domínio da Lei nº 13.465/2017 é apenas o começo. A atuação exige conhecimentos em Direito Administrativo, Civil, Urbanístico, Registral e Ambiental.
O profissional do Direito que deseja atuar com assertividade nesse campo precisa também dominar os instrumentos técnicos e os entendimentos jurisprudenciais consolidados. Nesse contexto, um caminho relevante de qualificação é o estudo aprofundado do Direito Urbanístico e do processo de formalização jurídica da posse e do domínio.
Ao considerar este cenário de alta complexidade, é recomendável a busca por capacitação avançada. Para quem deseja se qualificar, o Pós-Graduação em Advocacia Tributária pode auxiliar o profissional a compreender também os impactos fiscais da regularização fundiária e a estruturação de receitas municipais decorrentes da titularização de imóveis.
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Insights Finais
A regularização fundiária é uma ferramenta imprescindível para garantir cidadania, efetivar direitos fundamentais e consolidar a segurança jurídica das relações fundiárias no Brasil.
Apesar de seu propósito inclusivo, trata-se de um processo altamente técnico e com múltiplas interfaces normativas, sendo necessário domínio não apenas da legislação, mas também da operação administrativa, registral e urbanística.
Para profissionais do Direito, atuar nesse campo exige preparo multidisciplinar, atenção às mudanças legislativas e sensibilidade para os conflitos sociais que cercam a terra e a moradia. A qualificação constante é a base para uma intervenção jurídica segura, legítima e transformadora.
Perguntas e Respostas
1. O que diferencia a REURB-S da REURB-E?
A REURB-S é voltada para população de baixa renda e tem caráter mais social, com isenção de taxas e requisitos técnicos mais simples. Já a REURB-E se aplica a empreendimentos com maior capacidade econômica e segue exigências mais complexas, sem benefícios como gratuidade.
2. Posso regularizar um imóvel construído em área de preservação permanente?
Depende. A regra geral proíbe edificações em APPs, mas pode haver exceções analisadas caso a caso, conforme critérios de consolidação da ocupação, interesse social e compensações ambientais previstas na legislação.
3. Em que momento devo buscar o cartório de imóveis durante a regularização?
Após a aprovação do Projeto de Regularização Fundiária pelo município, é possível requerer o registro do núcleo urbano regularizado e a titulação individual dos ocupantes no cartório competente.
4. É possível a regularização fundiária sobre terra indígena ou quilombola?
Não. Terras tradicionalmente ocupadas por indígenas ou comunidades quilombolas têm proteção constitucional específica e são irregulares quaisquer tentativas de apropriação ou regularização em sentido oposto.
5. A regularização fundiária impede a desapropriação futura?
Não, mas reduz expressivamente sua incidência. A regularização dá ao morador garantias jurídicas e impede que seja removido arbitrariamente, exceto por interesse público devidamente justificado com indenização.
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Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/lei/L13465.htm
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Este artigo foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de uma fonte e teve a curadoria de Fábio Vieira Figueiredo. Advogado e executivo com 20 anos de experiência em Direito, Educação e Negócios. Mestre e Doutor em Direito pela PUC/SP, possui especializações em gestão de projetos, marketing, contratos e empreendedorismo. CEO da IURE DIGITAL, cofundador da Escola de Direito da Galícia Educação e ocupou cargos estratégicos como Presidente do Conselho de Administração da Galícia e Conselheiro na Legale Educacional S.A.. Atuou em grandes organizações como Damásio Educacional S.A., Saraiva, Rede Luiz Flávio Gomes, Cogna e Ânima Educação S.A., onde foi cofundador e CEO da EBRADI, Diretor Executivo da HSM University e Diretor de Crescimento das escolas digitais e pós-graduação. Professor universitário e autor de mais de 100 obras jurídicas, é referência em Direito, Gestão e Empreendedorismo, conectando expertise jurídica à visão estratégica para liderar negócios inovadores e sustentáveis.
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