Publicidade Institucional e a Administração Pública: Aspectos Jurídicos Fundamentais
A publicidade institucional realizada por órgãos da Administração Pública desperta muitas discussões no plano jurídico, especialmente quando se trata da sua necessidade em contextos de excepcionalidade, como períodos de calamidade pública ou restrições orçamentárias. A dúvida recorrente é: até que ponto a publicidade institucional é uma função essencial do Estado, e quais os limites jurídicos para sua contratação?
Este artigo aprofunda a análise jurídica acerca da natureza da publicidade institucional, os fundamentos legais que a justificam e as limitações impostas pelo ordenamento jurídico brasileiro, especialmente sob a ótica do Direito Administrativo e da Constituição Federal.
O fundamento constitucional da publicidade institucional
O ponto de partida para compreender essa temática está no artigo 37 da Constituição Federal. Este dispositivo trata dos princípios que regem a Administração Pública, entre eles o da publicidade:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência […]”
A publicidade, nesse contexto, é tanto um princípio quanto uma diretriz de atuação. No sentido estrito, refere-se à transparência dos atos administrativos. No sentido lato, abarca a divulgação institucional, promovendo o conhecimento pela sociedade de ações, serviços, programas e políticas públicas. Assim, a publicidade institucional é um instrumento de efetividade do próprio princípio da publicidade.
Publicidade como mecanismo de accountability e cidadania
A presença da publicidade institucional na Administração Pública relaciona-se diretamente com a ideia de accountability. Governos precisam prestar contas à sociedade, e uma das formas de fazê-lo é por meio da divulgação de suas ações. O cidadão tem o direito de ser informado, de forma clara e acessível, acerca dos serviços públicos disponíveis e programas governamentais existentes.
A publicidade institucional exerce, portanto, uma função educativa e informativa. Mais do que promoção da imagem de um ente público, atua como catalisadora de cidadania. Quando bem executada, ela se torna um elo entre governo e sociedade, contribuindo para a participação popular e o controle social.
Limites legais e jurisprudenciais
Apesar de sua importância, a publicidade institucional está submetida a limites rigorosos. O parágrafo 1º do artigo 37 da Constituição estabelece:
“A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.”
Esse dispositivo é fundamental para evitar o desvirtuamento da publicidade institucional, impedindo seu uso como propaganda política. A jurisprudência, especialmente do Tribunal de Contas da União (TCU) e dos Tribunais de Contas Estaduais, frequentemente atua reprimindo casos em que a contratação de publicidade institucional tenha caráter personalista ou eleitoreiro.
Contratação pública e a publicidade institucional
A contratação de serviços de publicidade pela Administração Pública deve observar os princípios da licitação pública, conforme a Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos). Quando se trata de serviços especializados como os de publicidade, a modalidade licitatória apropriada costuma ser a concorrência, exigindo-se notória especialização e a observância das diretrizes contidas na Lei nº 12.232/2010, que regula as licitações e contratações de serviços de publicidade prestados por agências de propaganda.
A Lei nº 12.232/2010 traz elementos específicos sobre planejamento de campanha, justificativa técnica e limites orçamentários, além de reafirmar o caráter técnico da agência contratada, afastando qualquer vinculação política do conteúdo publicitário.
Publicidade institucional em contextos excepcionais
Em situações como pandemias, desastres naturais ou colapsos de infraestrutura, a publicidade se torna ainda mais relevante. Comunicar com clareza as medidas a serem adotadas, informar sobre protocolos de segurança e promover comportamentos desejados são tarefas fundamentais para a proteção coletiva.
Nesses contextos, é possível que se reconheça a publicidade institucional como uma atividade essencial do Estado. O entendimento é que, sem informação de qualidade, não há como garantir sequer os direitos fundamentais dos cidadãos, como saúde, educação e segurança.
Isso, contudo, não exonera a Administração Pública de seguir os procedimentos legais para a contratação. O estado de exceção não revoga o regime jurídico dos contratos administrativos — apenas pode ensejar maior celeridade ou flexibilização de certas etapas nos termos do ordenamento.
Impedimentos temporais: Ano eleitoral e vedações
Um ponto sensível da publicidade institucional está nas restrições impostas em anos eleitorais. A Lei nº 9.504/1997 (Lei das Eleições), em seu artigo 73, inciso VI, alínea b, veda a veiculação de publicidade institucional nos três meses que antecedem as eleições, salvo em casos de grave e urgente necessidade pública, reconhecida pela Justiça Eleitoral.
Essa norma busca impedir o uso da estrutura do Estado para fins eleitorais e, por isso, é interpretada de forma rígida pela Justiça Eleitoral. Todavia, em casos de comprovado interesse público urgente — como saúde pública ou situações de calamidade reconhecida —, a publicidade institucional pode ser autorizada nesse período, mediante análise criteriosa da finalidade da comunicação.
Implicações práticas para a advocacia pública e privada
O advogado que atua junto ao Poder Público ou que presta consultoria a empresas fornecedoras de serviços de publicidade ao Estado precisa dominar não apenas as normas de Direito Administrativo, mas também a jurisprudência relacionada à publicidade pública, o conteúdo ético da comunicação e as implicações eleitorais desses contratos.
Nesse ponto, é essencial compreender profundamente a interseção entre contratos administrativos, direito da publicidade e normas eleitorais para garantir segurança jurídica na atuação profissional. Uma sólida formação nessa área é estratégica para quem pretende atuar com licitações e contratos públicos.
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Jurisprudência relevante e instrumentos de controle
Além dos preceitos legais, os Tribunais de Contas desempenham papel central na fiscalização dos gastos com publicidade institucional. A aceitação da despesa está condicionada à demonstração de sua necessidade, proporcionalidade e efetividade.
Instrumentos como pareceres jurídicos, relatórios de conformidade e notas técnicas servem como base para justificar a contratação e manter a transparência perante os órgãos de controle. Negligenciar esses aspectos pode acarretar responsabilização por ato de improbidade administrativa, especialmente nos casos em que houver desvio de finalidade.
Conclusão
A publicidade institucional é uma atividade legítima e necessária da Administração Pública, com significativo respaldo constitucional. Contudo, deve ser exercida dentro de limites objetivos, respeitando os princípios da legalidade, impessoalidade e eficiência. Sua contratação não pode se confundir com promoção pessoal, tampouco desconsiderar as normas que regem os contratos públicos.
Compreender os fundamentos e limitações da publicidade institucional é essencial para qualquer operador do Direito que atue na seara pública, especialmente em tempos em que a informação confiável é crucial para a estabilidade democrática e a salvaguarda de direitos fundamentais.
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Insights para aprofundar seu conhecimento
1. A Publicidade Institucional vai além de propaganda: ela é instrumento democrático
Muitos profissionais ainda enxergam a publicidade institucional como mero marketing governamental. Ao entender sua real função — informar a sociedade com transparência —, torna-se mais fácil estruturar defesas e pareceres sólidos ao analisar contratações públicas desse tipo.
2. É essencial conhecer os limites impostos pela legislação eleitoral
Especialmente em anos de eleição, publicitários, advogados públicos e privados devem trabalhar em conjunto para garantir que toda comunicação institucional esteja alinhada às normas da Lei das Eleições, evitando sanções graves à Administração e seus gestores.
3. A jurisprudência é componente essencial da interpretação nesse tema
O TCU, os TCEs e o Judiciário vêm consolidando entendimentos que delineiam o que caracteriza abuso de publicidade pública. Conhecer esses precedentes é imprescindível para análise de risco e compliance.
4. As contratações públicas exigem planejamento jurídico e técnico
A escolha de uma agência, os critérios técnicos, a justificativa do investimento e os resultados esperados devem estar muito bem documentados. A assessoria jurídica nesse processo é parte estratégica e não apenas formal.
5. Formação contínua diferencia profissionais na atuação com Direito Público
O aprofundamento nas áreas de licitações, contratos administrativos e constitucionalidade de atos públicos é o que distingue os profissionais mais bem preparados para orientar ou defender a Administração Pública.
Perguntas e Respostas Frequentes
1. A publicidade institucional deve sempre ser contratada por meio de licitação?
Sim, salvo exceções legais expressamente previstas, a contratação de serviços de publicidade institucional deve seguir procedimento licitatório, geralmente via concorrência, conforme as Leis nº 14.133/2021 e nº 12.232/2010.
2. A publicidade institucional pode ser veiculada em período eleitoral?
A regra geral veda essa veiculação nos três meses que antecedem a eleição. Contudo, há exceção para casos de grave e urgente necessidade pública, autorizados pela Justiça Eleitoral.
3. É legal divulgar obras públicas com imagens de autoridades?
Não. Conforme o artigo 37, §1º, da Constituição, é vedado incluir nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades em peças de publicidade institucional.
4. Como um advogado pode contribuir na contratação de publicidade institucional?
O advogado pode atuar na análise de legalidade do processo licitatório, na elaboração de pareceres sobre justificativa de campanha, na análise de contratos e na prevenção de riscos de responsabilidade dos gestores públicos.
5. Publicidade institucional é essencial em todos os contextos?
Não necessariamente. Sua essencialidade deve ser avaliada no caso concreto. Em contextos emergenciais, como crise sanitária ou calamidade, ela pode ser fundamental para garantir o direito à informação e proteger a sociedade.
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Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm#art37
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Este artigo teve a curadoria do time da Galícia Educação e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de seu conteúdo original em https://www.conjur.com.br/2025-ago-03/contrato-de-publicidade-institucional-e-atividade-fundamental-diz-tj-pe/.
