Operações Urbanas Consorciadas e os Títulos de Potencial Construtivo Adicional: Fundamentos Jurídicos
As operações urbanas consorciadas, previstas no artigo 33 da Lei Federal nº 10.257/2001 – o Estatuto da Cidade –, consagram um importante mecanismo de política urbana, permitindo ao poder público promover a requalificação de áreas estratégicas mediante a atuação coordenada com o setor privado e a sociedade civil. Entre os instrumentos viabilizadores dessas operações está a venda de títulos representativos de potencial construtivo adicional, usualmente denominados CEPACs (Certificados de Potencial Adicional de Construção).
A compreensão jurídica desse instrumento é essencial para profissionais de Direito Urbano, Empresarial e Administrativo, visto que engloba aspectos regulatórios, contratualidade pública, análise de legalidade e interpretação de impactos normativos na dinâmica urbana.
O que são os CEPACs e sua Natureza Jurídica
Os CEPACs são títulos mobiliários, comumente emitidos sob a forma escritural, que conferem ao seu titular o direito de realizar acréscimo de área construída ou alteração nos parâmetros urbanísticos, conforme previsão legal específica para cada operação urbana. Sua natureza jurídica é híbrida, pois envolve tanto o direito urbanístico quanto o direito administrativo, além de dialogar com institutos do direito financeiro.
Tais títulos são regulados pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM), em virtude de sua natureza como valores mobiliários, nos termos do artigo 2º da Lei nº 6.385/1976. A emissão é disciplinada pela legislação municipal de cada ente federativo, obedecendo, contudo, às diretrizes federais do Estatuto da Cidade.
Os CEPACs não representam crédito contra o poder público, tampouco constituem dívida, mas um direito de edificação diferenciado – um bônus urbanístico negociável e transferível, sujeito às regras da respectiva operação urbana consorciada.
Processo de Emissão e Alienação: Princípios e Procedimentos
A emissão de títulos do potencial construtivo adicional demanda prévia autorização legislativa municipal, após amplo debate público e observância do plano diretor da cidade. O ato normativo que cria a operação urbana consorciada especificará os parâmetros urbanísticos flexibilizáveis, o estoque de potencial a ser emitido, métodos de comercialização e destinação dos recursos obtidos.
A alienação dos títulos frequentemente ocorre por meio de leilões públicos, respeitando os princípios da administração pública, em especial os artigos 37 e 175 da Constituição Federal: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. O artigo 33, §2º, do Estatuto da Cidade determina que a destinação dos recursos deve ser vinculada às intervenções urbanísticas previstas na operação.
Do ponto de vista licitatório e de controle, a alienação dos títulos se sujeita a escrutínio de órgãos de controle externo, como Tribunais de Contas e Ministério Público, assim como ao crivo do Poder Legislativo.
Instrumentos de Controle e Transparência
A transparência na emissão e negociação dos CEPACs é crucial para garantir o uso adequado do instrumento e coibir distorções ou fraudes. Os municípios devem publicar edital detalhado, com critérios claros para os leilões, bem como realizar audiências públicas.
Além disso, o acompanhamento cidadão e o controle social são fortalecidos pela exigência de prestação de contas dos recursos arrecadados, conforme previsto no Estatuto da Cidade e reforçado nos planos diretores locais. Órgãos de controle interno e externo monitoram a regularidade dos atos e a correta aplicação dos recursos, podendo instaurar processos de responsabilização em caso de desvios.
Aplicação dos Recursos e Vinculação Legal
Os recursos auferidos com a alienação dos CEPACs estão sujeitos à vinculação legal estrita às intervenções previstas no decreto da operação urbana. O descumprimento dessa destinação representa desvio de finalidade e pode ensejar responsabilização dos gestores públicos à luz da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992). O artigo 33, §2º, do Estatuto da Cidade é claro ao dispor sobre a obrigatoriedade de comprometimento dos valores com obras e ações urbanísticas determinadas no instrumento autorizativo.
Desvios podem ser configurados tanto na aplicação dos recursos quanto na distribuição dos títulos, ensejando atuação do Ministério Público (art. 129, III, CF/88) para defesa do patrimônio público e da ordem urbanística.
Direito Urbanístico, Ordem Pública e a Função Social da Cidade
O gerenciamento de operações urbanas consorciadas materializa a atuação estatal fundada na realização da função social da cidade e da propriedade. Isso demanda análise acurada dos impactos socioambientais, da redistribuição equitativa dos benefícios e da mitigação de efeitos adversos à paisagem urbana.
Do ponto de vista jurídico, a operação não pode descurar das obrigações constitucionais previstas nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal e do respeito à legislação ambiental, impondo a seus operadores – inclusive advogados e consultores – rigor na identificação de riscos e na defesa do interesse coletivo.
Aprofundar-se nas nuances desses instrumentos é fundamental na atuação consultiva e contenciosa de quem milita no ramo urbanístico ou na defesa do patrimônio público. Profissionais que desejam domínio avançado do tema podem buscar capacitação específica, como a oferecida na Pós-Graduação em M&A, que abrange também aspectos negociais e estruturais de operações com ativos imobiliários.
Desafios e Responsabilidades dos Agentes Públicos e Privados
Os agentes envolvidos na negociação, aquisição ou aplicação dos CEPACs devem observar não só as regras legais como também princípios éticos de lealdade, transparência e estrita aderência ao interesse público. O desconhecimento ou desatenção a esses deveres pode levar a responsabilização administrativa, civil e penal.
Entre as situações mais delicadas figuram: concessão irregular de potencial construtivo a empresas privadas em detrimento do interesse coletivo, venda abaixo do valor de mercado sem justificativa legal, e má aplicação dos valores provenientes das vendas. Tais práticas podem configurar atos de improbidade ou até mesmo crimes previstos na Lei nº 8.666/1993, Lei de Licitações e Contratos, e no Código Penal.
Aspectos Controversos e Entendimentos Jurisprudenciais
A análise da legalidade dos atos praticados no âmbito das operações urbanas, especialmente quanto à emissão e negociação dos títulos, é tema corrente nos tribunais brasileiros. Não raro, verificam-se ações civis públicas visando anular procedimentos alegadamente lesivos ao patrimônio público ou à ordem urbanística.
Enquanto predomina a legitimidade dos CEPACs como instrumento de política urbana, há divergências no tocante a procedimentos de valorização do solo, critérios de precificação dos títulos, transparência nos leilões e destino de recursos. Em diversos julgados, tribunais exigem justificativas robustas para eventuais flexibilizações das normas, sob pena de nulidade dos atos administrativos e responsabilização dos gestores.
O domínio desses aspectos normativos e jurisprudenciais torna-se fundamental para advogados atuantes na área. Para quem deseja um aprofundamento sob perspectiva prática e doutrinária, a Pós-Graduação em M&A proporciona instrumentalização estratégica para atuação em operações urbanas, inclusive sob a ótica das transações com ativos imobiliários e negociações complexas.
Perspectivas para o Futuro das Operações Urbanas Consorciadas
A tendência aponta para uma intensificação da utilização dos instrumentos de potencial construtivo adicional nas políticas urbanísticas dos grandes centros, tendo em vista os benefícios de captação de recursos para investimentos em infraestrutura e promoção do desenvolvimento sustentável.
Avanços tecnológicos na gestão de ativos urbanos, aliados ao fortalecimento dos regimes de compliance, oferecem novas oportunidades e desafios jurídicos. Será imprescindível aos operadores do Direito atualização constante diante das evoluções legislativas, aprimoramento dos mecanismos de controle e aprofundamento na multidisciplinaridade que envolve urbanismo, finanças públicas e governança.
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Insights para Profissionais do Direito
É notável que as operações urbanas consorciadas e a emissão de CEPACs representam uma das mais sofisticadas fronteiras do Direito Público e do Direito Urbanístico, exigindo dos profissionais não apenas conhecimento normativo, mas habilidade de transitar entre campos interdisciplinares e percepção crítica dos efeitos sociais e econômicos das intervenções urbanas.
Profissionais atentos identificarão oportunidades não só no contencioso, mas na assessoria de novos projetos, PPPs, contratos de parceria e requalificação urbana, em franca expansão nos grandes centros urbanos. Saber interpretar, estruturar e negociar estes instrumentos será diferencial de mercado.
Perguntas e Respostas Frequentes
1. O que são CEPACs e qual sua finalidade?
Os CEPACs são Certificados de Potencial Adicional de Construção, títulos emitidos em operações urbanas consorciadas que permitem ao titular construir áreas superiores aos limites normalmente permitidos pela legislação urbanística. Sua finalidade é gerar recursos para investimentos em infraestrutura urbana e requalificação de áreas estratégicas da cidade.
2. Quem pode adquirir os títulos de potencial construtivo adicional?
Podem adquirir CEPACs tanto pessoas físicas quanto jurídicas, públicas ou privadas. Após aquisição, os títulos podem ser negociados entre particulares, sempre respeitando as regras da legislação municipal pertinente e os objetivos da operação urbana.
3. Como é definido o valor de venda dos CEPACs?
O valor é estabelecido pelo ente público responsável, geralmente através de laudo de avaliação de preço mínimo e procedimento licitatório transparente, como leilão público, garantido a máxima vantajosidade e conformidade com os princípios da Administração Pública.
4. O município pode utilizar os recursos dos CEPACs em qualquer ação?
Não. O artigo 33, §2º, do Estatuto da Cidade determina que os recursos sejam obrigatoriamente aplicados nas obras e ações previstas no decreto de instrumentação da operação urbana consorciada.
5. Quais são os principais riscos jurídicos para quem participa dessas operações?
Os principais riscos envolvem a aquisição de títulos em operações desprovidas de transparência, a má aplicação dos recursos, atos que firam o princípio da legalidade e possíveis interpretações divergentes dos critérios de destinação e de precificação dos títulos, que podem levar à anulação dos atos ou responsabilização cível e administrativa dos envolvidos.
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Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm
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Este artigo teve a curadoria do time da Galícia Educação e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de seu conteúdo original em https://www.conjur.com.br/2025-set-12/operacao-urbana-faria-lima-incoerencias/.
