Limites e Caminhos Jurídicos para Inclusão Futuras de Municípios em Concessões de Saneamento
A discussão sobre a inclusão futura de novos municípios em contratos de concessão de saneamento básico já estabelecidos agrega complexidade ao campo do Direito Administrativo e Regulação. Profissionais do Direito precisam compreender não apenas as bases contratuais, mas também os limites legais e os mecanismos disponíveis para adaptar concessões públicas a mudanças territoriais e administrativas.
A seguir, abordamos os aspectos legais centrais, os possíveis obstáculos, as fontes normativas e estratégias para viabilizar essa inclusão, com reflexões aprofundadas para o profissional jurídico.
O Regime Jurídico das Concessões de Saneamento
O saneamento básico, direito fundamental previsto no art. 6º da Constituição Federal, está contemplado na Política Nacional de Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007, alterada pela Lei nº 14.026/2020). A delegação dos serviços a empresas privadas ou públicas ocorre, via de regra, por meio de concessão ou permissão, respeitando-se os rigores da Lei nº 8.987/1995 e das normas correlatas.
Essas concessões são, normalmente, estruturadas a partir de um bloco de municípios, visando atingir escala eficiente e garantir a viabilidade econômico-financeira do serviço. O contrato administra os riscos, obrigações e metas, como a universalização, qualidade e tarifas.
Natureza e Rigidez Contratual
O contrato de concessão possui natureza de contrato administrativo, regido por regras de Direito Público. Tal rigidez, fundamentada pelo princípio do devido processo legal, gera proteção para ambas as partes, mas também impõe desafios para alterações posteriores. A Lei 8.987/1995, em seu art. 65, trata das hipóteses e limites de alteração contratual, geralmente restritas a situações excepcionais e desde que não desfigurem o objeto central do instrumento.
Inclusão Posterior de Municípios: Pressupostos Legais e Soluções
A possibilidade de incluir municípios após o início da vigência do contrato suscita questões de extensão do objeto, equilíbrio econômico-financeiro, novas obrigações e potencial impacto tarifário. Na estrutura brasileira, há parâmetros rígidos, mas soluções jurídicas criativas são possíveis.
Alteração Contratual (Art. 65 da Lei nº 8.666/1993)
Alterações unilaterais ou consensuais de contratos administrativos podem ser admitidas, desde que obedecidos os limites legais. O art. 65, incisos I e II da Lei nº 8.666/1993, admite modificações qualitativas e quantitativas, a depender de justificativa e respeito ao equilíbrio econômico-financeiro. No contexto das concessões, a extensão do serviço a novos municípios poderá ser viável se houver previsão contratual, estudo de viabilidade e re-ratificação das condições econômicas do contrato.
Previsão Contratual: Cláusula de Flexibilização
Um caminho regular prevê a inserção, já na licitação ou contratação original, de cláusulas que contemplem a possível adesão de novos municípios, estabelecendo parâmetros claros: metodologia de cálculo de tarifa, condições operacionais, obrigações contratuais e ajustes ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Tal abordagem previne litígios futuros e confere segurança jurídica a ambas as partes.
Extensão por Novo Chamamento Público
Na ausência de previsão expressa, alguns defendem a necessidade de novo chamamento público, em respeito ao princípio da isonomia e da competitividade das licitações (art. 37, XXI, CF/88). Assim, a nova inclusão deveria ser objeto de procedimento próprio, salvo se caracterizada integração territorial mínima e justificada pela continuidade e integralidade do serviço.
O Papel do Direito Administrativo nos Limites Contratuais
O Direito Administrativo coloca limites à alteração contratual de concessões por imposição dos princípios da legalidade, indisponibilidade do interesse público, impessoalidade e eficiência. Ademais, o respeito ao equilíbrio econômico-financeiro é assegurado pela própria Constituição (art. 37, XXI) e reiterado em normas setoriais como as Leis nº 8.987/1995 e 11.445/2007.
A inclusão de novos municípios que extrapole significativamente os parâmetros originais pode ser caracterizada como alteração substancial do objeto contratual, possível apenas mediante nova licitação — entendimento, aliás, reforçado por diversos Tribunais de Contas.
O Papel dos Contratos de Programa
No saneamento básico, contratos de programa celebrados entre entes públicos também convivem com as concessões. Enquanto os contratos de concessão impõem maior rigidez jurídico-formal, os contratos de programa podem admitir maior flexibilidade, desde que respeitadas as exigências legais atuais do novo marco legal do saneamento.
Para se aprofundar nos aspectos de contratos, concessões e regulação jurídica, é recomendada a atualização técnica por meio de cursos que abordem os fundamentos e práticas em Direito Administrativo e contratos públicos, com ênfase no setor de infraestrutura. Uma formação como a Certificação Profissional em Fundamentos do Direito do Trabalho pode constituir base sólida para compreensão dos regimes jurídicos dos contratos administrativos, fundamentais nesse debate.
Equilíbrio Econômico-Financeiro e Ajustes Contratuais
O equilíbrio econômico-financeiro assegura que o contratado mantenha as condições iniciais assumidas quando apresentou sua proposta, protegendo-lhe de acontecimentos supervenientes e imprevisíveis. Qualquer extensão voluntária do escopo da concessão deve ser precedida de reequilíbrio contratual, ajustando tarifas e metas para evitar enriquecimento ilícito ou quebra da equação.
O art. 9º, §4º, da Lei nº 11.445/2007 também disciplina que a alteração dos serviços só pode ocorrer quando justificada pelo interesse público, sendo obrigatória a recomposição do equilíbrio.
Aspectos Regulatórios e Papel das Agências
As agências reguladoras setoriais desempenham papel determinante no processo, analisando as condições técnicas, atualizando modelos tarifários, estabelecendo parâmetros de desempenho e fiscalizando a prestação dos serviços. Decisões regulatórias precisam respeitar o devido processo legal e garantir a ampla participação dos entes envolvidos.
Cautelas e Procedimentos para Viabilizar a Inclusão
O profissional do Direito que atua diante deste desafio deve atentar para alguns aspectos práticos:
1. Diagnóstico Jurídico do Contrato
Identificar se há, nas minutas do contrato de concessão ou nos documentos licitatórios, previsão disciplinando a inclusão de novos municípios. Na ausência de cláusula, avaliar a viabilidade legal de uma alteração contratual ou necessidade de nova licitação.
2. Avaliação do Interesse Público
Justificar, técnica e juridicamente, o benefício constitucional e social da extensão dos serviços, a partir de critérios de regionalização, ganho de escala e continuidade do serviço de saneamento, em consonância com o art. 10-A da Lei nº 11.445/2007.
3. Negociação e Termos de Ajuste
Caso viável a alteração contratual, negociar as condições da expansão com vistas a evitar contenciosos futuros, ajustando tarifas, metas e prazos, sempre sob fiscalização do órgão regulador.
4. Segurança Jurídica e Participação
Promover audiências públicas e garantir a transparência dos ajustes, respeitando o princípio constitucional da publicidade e proporcionando ampla defesa aos agentes econômicos e usuários envolvidos.
Jurisprudência e Entendimentos Doutrinários
O Tribunal de Contas da União e os Tribunais de Justiça estaduais têm reiterado que ampliações substanciais do objeto licitado, sem previsão contratual, podem configurar afronta ao princípio da licitação, ensejando nulidade contratual parcial e responsabilização dos gestores. Por outro lado, diversos doutrinadores defendem que, existindo previsão e processo de reequilíbrio transparente, a inclusão pode ser juridicamente admitida sem necessidade de novo certame.
A análise casuística e a atuação proativa do profissional do Direito se mostram indispensáveis para garantir a adequação dos procedimentos, a legalidade e a finalidade pública dos ajustes.
Perspectivas Futuras e Tendências
Com a consolidação do novo marco do saneamento e maior rigor nas condições de prestação regionalizada, cresce a demanda por profissionais que dominem os contornos jurídicos das concessões complexas e saibam orientar entes públicos e empresas privadas em operações dessa natureza.
O conhecimento aprofundado das normas setoriais, bem como a constante atualização sobre regulações, jurisprudência e técnicas contratuais, diferencia o operador jurídico na prestação de serviços consultivos e contenciosos relacionados à infraestrutura.
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Insights para Profissionais do Direito
Compreender os limites e caminhos para expansão de concessões de saneamento exige domínio não apenas das regras contratuais e legais, mas também sensibilidade para avaliar interesse público e equilíbrio econômico. Advogados, procuradores e consultores jurídicos devem zelar pela análise minuciosa dos contratos, atentar para as exigências regulatórias e buscar sempre a segurança jurídica, evitando riscos de nulidade e responsabilização.
Aprofundar-se nessas matérias é fundamental para atuar com excelência em um setor estratégico e em transformação contínua.
Perguntas e Respostas Frequentes
1. A inclusão de municípios em concessão de saneamento já vigente exige obrigatoriamente nova licitação?
Nem sempre. Depende da previsão contratual original e do grau da alteração. Mudanças de grande vulto, sem previsão contratual, tendem a ensejar a necessidade de novo processo licitatório.
2. Quais são os riscos de ampliar o objeto da concessão sem previsão contratual?
O maior risco é a afronta ao princípio da licitação, podendo levar à anulação da alteração contratual e responsabilizar gestores públicos.
3. Como garantir o equilíbrio econômico-financeiro na inclusão de novos municípios?
Por meio de revisão das condições contratuais, ajustando tarifas, metas e prazos, validado pelos estudos técnico-econômicos do impacto da expansão.
4. Qual o papel da agência reguladora nesse processo?
Cabe à agência aprovar as alterações, garantir a transparência dos ajustes e zelar pelos interesses dos usuários, avaliando mérito e impactos das mudanças.
5. O que acontece caso a inclusão seja feita de maneira irregular?
Pode haver a declaração de nulidade da alteração contratual, suspensão da prestação do serviço ampliado e sanções aos gestores responsáveis.
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Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm
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Este artigo teve a curadoria do time da Galícia Educação e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de seu conteúdo original em https://www.conjur.com.br/2025-ago-27/a-inclusao-futura-de-municipios-em-concessoes-de-saneamento-ja-licitadas-limites-juridicos-e-caminhos-possiveis/.
