Fiscalização de Fundos de Pensão e o Controle Externo: Aspectos Jurídicos Fundamentais
A atuação dos órgãos de controle externo na fiscalização dos fundos de pensão envolve uma complexa teia de normas jurídicas que abrangem o Direito Administrativo, o Direito Previdenciário e o Direito Financeiro. Esta interseção normativa exige dos profissionais do Direito um entendimento profundo sobre o papel institucional desses fundos, os regimes jurídicos aos quais estão submetidos e os instrumentos de controle da Administração Pública sobre entidades fechadas de previdência complementar.
Neste artigo, exploraremos os principais fundamentos jurídicos relacionados à fiscalização dos fundos de pensão, abordando desde o regime jurídico aplicável até os limites e prerrogativas das cortes de contas, com ênfase na jurisprudência, legislação e boas práticas administrativas.
O que são fundos de pensão e sua natureza jurídica
Os fundos de pensão, tecnicamente denominados Entidades Fechadas de Previdência Complementar (EFPC), são instituições com personalidade jurídica de direito privado, criadas para administrar planos de previdência complementar oferecidos aos empregados de uma determinada empresa ou setor público.
Apesar de sua natureza privada, essas entidades gerenciam recursos com finalidade previdenciária e de interesse coletivo, o que justifica a rigidez na sua regulamentação e fiscalização.
As EFPC são regidas principalmente pela Lei Complementar nº 109/2001, que disciplina o regime de previdência complementar, estabelecendo regras quanto à constituição, organização, funcionamento e fiscalização dessas entidades.
Competência da fiscalização e o papel do controle externo
A fiscalização das EFPC é exercida por mais de uma instância. A principal autoridade reguladora e fiscalizadora é a Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc), conforme o art. 74 da LC nº 109/2001. Todavia, em determinados contextos, como no caso de fundos patrocinados por entidades públicas, o Tribunal de Contas da União (TCU) também detém competência fiscalizatória.
A competência do TCU decorre do art. 71, VI e IX, da Constituição Federal, que lhe assegura o poder de fiscalizar a aplicação de recursos públicos, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e economicidade dos atos da Administração. Mesmo sendo as EFPC privadas, há hipótese de incidência da competência do TCU sempre que houver aportes públicos ou relação direta com servidores públicos sob regime estatutário.
Portanto, a atuação do controle externo sobre fundos de pensão vinculados ao setor público deve observar os parâmetros constitucionais da fiscalização dos recursos públicos e os princípios de legalidade, moralidade, eficiência e transparência.
O princípio da autotutela e os limites da atuação fiscalizatória
Um ponto crucial na análise da atuação dos tribunais de contas sobre as EFPC diz respeito aos limites desse controle. Afinal, sendo estas pessoas jurídicas de direito privado, sua sujeição à ingerência estatal precisa ser justificada de forma proporcional e legal.
É aqui que entra o princípio da autotutela administrativa, previsto no art. 53 da Lei nº 9.784/1999, que permite à Administração Pública anular seus próprios atos ilegais ou revogá-los por conveniência. No entanto, esse poder é restrito às entidades públicas e não se estende automaticamente às relações privadas.
Assim, o controle exercido pela corte de contas deve se limitar ao exame da legitimidade de transferências, subsídios ou ingerências da administração pública sobre os fundos, não podendo ultrapassar a autonomia de gestão prevista na legislação complementar.
Responsabilidade dos gestores dos fundos e controle de resultados
Quando se trata da aplicação de recursos previdenciários, a responsabilidade dos dirigentes de fundos de pensão é especificamente tratada pelo art. 63 da LC nº 109/2001, que fixa obrigações fiduciárias aos administradores e prevê penalidades no caso de gestão temerária, fraudulenta ou contrária aos interesses dos participantes.
Além das sanções previstas nessa norma, os gestores também estão sujeitos à responsabilização por meio da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), aplicável especialmente quando há desvio de finalidades, dano ao erário ou enriquecimento ilícito.
O controle de resultados, nesse contexto, deve avaliar não apenas a conformidade formal dos atos administrativos dos dirigentes, mas sua aderência à prudência exigida na administração de ativos previdenciários, observando-se os critérios de governança, risco e rentabilidade.
Governança, transparência e accountability nas EFPC
Em sintonia com os princípios da Administração Pública — legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, CF) — os fundos de pensão precisam assegurar elevados padrões de governança corporativa.
A Resolução CNPC nº 30/2018 estabelece diretrizes para a governança nas EFPC, incluindo o estabelecimento de conselhos fiscal e deliberativo, auditorias periódicas e relatórios de desempenho de investimentos. Um ponto particularmente importante é a prestação de contas regular aos participantes e órgãos fiscalizadores.
Esses mecanismos de transparência são especialmente relevantes para o exercício da accountability, conceito que impõe a obrigação de justificar, explicar e assumir as consequências por decisões administrativas. É sobre essa base de controle social e técnico que se consolida a legitimidade desses fundos.
Profissionais que atuam na esfera do Direito Administrativo e Previdenciário precisam dominar esses marcos legais para analisar contratos, responsabilizações, decisões de investimentos e temas de governança com segurança. Um aprofundamento consistente nesse universo pode ser alcançado com cursos como a Pós-Graduação em Direito e Processo Previdenciário Aplicado, que trata de forma detalhada os instrumentos legais e administrativos envolvidos no regime previdenciário complementar.
O papel da jurisprudência no balizamento da fiscalização
Embora a legislação trace diretrizes fundamentais, é a jurisprudência que costuma consolidar entendimentos sobre a constitucionalidade da atuação fiscalizatória das cortes de contas sobre entidades privadas.
O Supremo Tribunal Federal (STF) já decidiu, em diversas oportunidades, que os órgãos fiscalizadores podem, sim, exercer controle externo e concomitante — inclusive sobre entidades privadas — se, e somente se, houver clara injeção de recursos públicos ou vinculação a servidores públicos abrangidos por regimes próprios de previdência.
Adicionalmente, os tribunais reconhecem como legítima a imposição de sanções administrativas, desde que respeitado o devido processo legal (art. 5º, LV, CF) e assegurado o contraditório.
Logo, o controle exercido deve observar os aspectos contábeis e financeiros dos aportes públicos aos fundos (input), e não, necessariamente, determinar ou avaliar diretamente o mérito da alocação de investimentos (output), salvo em caso de evidente desvio de finalidade ou ilegalidade.
Risco jurídico e segurança institucional
Um desafio recorrente nos fundos de pensão patrocinados por entidades públicas é o equilíbrio entre a autonomia de gestão e a exigência de prestação de contas. A ingerência excessiva pode comprometer o risco atuarial dos planos, enquanto a omissão na fiscalização levanta riscos de corrupção ou má gestão.
O risco jurídico, nesse cenário, está diretamente atrelado ao grau de clareza e previsibilidade dos instrumentos de governança e dos limites da intervenção estatal. A falta de normativos internos consistentes, ou a ausência de avaliação técnica fundamentada das decisões financeiras, expõe os gestores a questionamentos administrativos e judiciais.
Esse é um campo em que cresce, a cada dia, a necessidade de contar com especialistas preparados para atuar multidisciplinarmente nas frentes de controle, compliance, responsabilidade civil e gestão previdenciária.
Quer dominar os fundamentos jurídicos da Previdência Complementar e se destacar na advocacia? Conheça nosso curso Pós-Graduação em Direito e Processo Previdenciário Aplicado e transforme sua carreira.
Principais insights
– Fundos de pensão são regidos pela LC nº 109/2001 e, ainda que privados, podem estar sujeitos ao controle público.
– O TCU tem competência para fiscalizar EFPC vinculadas ao setor público, com base no art. 71 da CF.
– Os gestores dos fundos podem responder civil, administrativa e penalmente por decisões que causem prejuízo ou desvio de finalidade.
– A governança é elemento central na gestão de fundos e deve ser estruturada para garantir transparência e responsabilidade.
– A jurisprudência do STF delimita e autoriza o controle externo em casos de vinculação com recursos públicos.
Perguntas e respostas
1. Fundos de pensão públicos são sempre sujeitos à fiscalização do TCU?
Não necessariamente. Só estarão sujeitos à fiscalização do TCU quando houver vinculação com orçamento público ou relação com servidores estatutários. Cada caso precisa ser analisado com base na origem dos recursos administrados.
2. O TCU pode anular uma decisão de investimento de um fundo de pensão?
O TCU não substitui os atos de gestão privada, mas pode declarar a ilegalidade de decisões que impliquem em má gestão de recursos públicos, desde que respeitado o devido processo legal.
3. A responsabilidade dos gestores é objetiva ou subjetiva?
A responsabilidade é subjetiva, exigindo a comprovação de dolo ou culpa, conforme disposto na LC nº 109/2001 e na Lei de Improbidade Administrativa.
4. As EFPCs precisam seguir os princípios da Administração Pública?
Sim, especialmente quando envolvem participação estatal ou gestão de recursos vinculados a planos públicos. Devem demonstrar legalidade, moralidade e eficiência.
5. O que é accountability no contexto da previdência complementar?
Accountability é a obrigação de prestar contas, justificar decisões e assumir responsabilidade pelos impactos das ações de gestão dos fundos, sendo um princípio essencial ao controle e transparência das EFPC.
Aprofunde seu conhecimento sobre o assunto na Wikipedia.
Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp109.htm
Busca uma formação contínua com grandes nomes do Direito com cursos de certificação e pós-graduações voltadas à prática? Conheça a Escola de Direito da Galícia Educação.
Este artigo teve a curadoria do time da Galícia Educação e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de seu conteúdo original em https://www.conjur.com.br/2025-ago-04/o-mindset-do-tcu-na-fiscalizacao-de-fundos-de-pensao/.
