As despesas com pessoal e a Lei de Responsabilidade Fiscal: implicações jurídicas e estruturais
A gestão pública no Brasil é regida por rigorosos mecanismos legais destinados a assegurar o equilíbrio fiscal e a responsabilidade no trato das finanças públicas. Um dos pilares dessa estrutura é a Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal. Um tema técnico e de grande relevância que tem exigido constante análise jurídica é o tratamento das despesas com pessoal, especialmente quando envolvem parcerias com entidades do terceiro setor, como as Organizações da Sociedade Civil.
Neste artigo, discutiremos os fundamentos jurídicos e os limites legais relativos às despesas com pessoal, o conceito de “pessoal” para fins da LRF, e a racionalidade por trás da delimitação da base de cálculo do seu limite. O objetivo é proporcionar ao profissional do Direito uma base sólida para compreender como interpretar e aplicar essas normas na prática jurídica.
O conceito legal de despesa com pessoal segundo a LRF
A LRF estabelece, em seu artigo 18, que se considera despesa total com pessoal o somatório dos gastos do ente público com ativos, inativos e pensionistas, relativos a: vencimentos e vantagens fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, pensões, encargos sociais e contribuições recolhidas às entidades de previdência.
É importante destacar que o legislador delimitou os elementos que integram essa despesa de forma taxativa, de modo a garantir segurança jurídica na apuração dos limites legais. Conforme o artigo 19 da LRF, os entes federativos não podem ultrapassar os seguintes limites em relação à Receita Corrente Líquida:
– União: 50%
– Estados: 60%
– Municípios: 60%
Dentro desses limites, há ainda subdivisões por Poder (Executivo, Legislativo, Judiciário) e órgãos autônomos.
A delimitação do conceito de “despesa com pessoal”
O caput do artigo 18 da LRF delimita o conceito de despesa com pessoal de maneira clara. No entanto, surgem discussões jurídicas quando o Poder Público celebra contratos ou parcerias com entes privados – em especial, com organizações do terceiro setor – e parte dos valores repassados é utilizada para custear remuneração de profissionais.
A dúvida é: tais valores estariam incluídos no limite de despesa com pessoal da Administração Pública?
A resposta exige uma análise criteriosa da natureza jurídica da relação entre os entes.
Parcerias com Organizações da Sociedade Civil e o Marco Regulatório
O Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (Lei nº 13.019/2014) estabeleceu novos parâmetros para as relações jurídicas entre o Poder Público e as entidades do terceiro setor. Nas parcerias previstas por essa lei (termos de colaboração, de fomento e acordos de cooperação), as OSCs atuam como executoras de atividades de interesse público sem que isso gere vínculo empregatício com a Administração.
Nesse contexto, quando a OSC contrata pessoal para cumprir o objeto da parceria, o faz em seu próprio nome e responsabilidade, sem que esse vínculo seja transferido ou compartilhado com o ente estatal.
Essa distinção é fundamental: trata-se de despesa de pessoal da OSC e não do Poder Público.
Jurisprudência e precedentes de órgãos de controle
O Tribunal de Contas da União, bem como os tribunais de contas estaduais, têm se posicionado de forma reiterada sobre a importância de delimitar corretamente a natureza da despesa com pessoal. A inclusão indevida de gastos com contratos de gestão, termos de parceria ou convênios dentro dos limites do artigo 19 da LRF pode comprometer a execução de políticas públicas e distorcer a avaliação fiscal dos entes federativos.
No mesmo sentido, a doutrina aponta que somente se poderia falar em despesa com pessoal quando houver vínculo direto entre o trabalhador e o ente público – o que não ocorre nos casos de pessoal contratado pelas OSCs.
A importância da correta contabilização da despesa para a legalidade orçamentária
No cenário federativo brasileiro, em que Estados e Municípios muitas vezes operam em contexto de escassez fiscal, a correta interpretação da despesa com pessoal adquire importância prática imediata. O descumprimento dos limites impostos pela LRF pode ensejar penalidades gravíssimas, como:
– Proibição de contratar pessoal ou conceder reajustes salariais;
– Sanções políticas e administrativas aos gestores;
– Restrição de transferências voluntárias da União.
Por isso, compreender o que deve – e o que não deve – compor a despesa com pessoal é um exercício jurídico de precisão técnica. Ignorar essa separação pode implicar imputações indevidas de responsabilidade.
O papel do advogado público e do controlador interno
Os profissionais do Direito que atuam na seara pública – especialmente Procuradores, Assessores Jurídicos e Auditores – têm papel central na análise e classificação da despesa. Devem orientar gestores, revisar a estrutura contratual das parcerias com OSCs, e zelar pela aplicação correta da LRF.
Para esses profissionais, aprofundar-se nos critérios de legalidade orçamentária e compreender como funciona o sistema de despesas obrigatórias e limites legais é imprescindível. Cursos como a Certificação Profissional em Processo Administrativo Fiscal fornecem o embasamento necessário para atuar com efetividade nesse campo complexo.
O princípio da legalidade como guia da contabilização fiscal
A Constituição de 1988 estabelece, no artigo 37, caput, o princípio da legalidade como um dos fundamentos da Administração Pública. Isso significa que despesas públicas devem ser feitas com base em previsão normativa específica.
Assim, a inclusão de gastos privados (como os realizados por OSCs com recursos públicos) dentro do conceito de despesa com pessoal da Administração só é possível se houver previsão clara na LRF ou em outra norma com força equivalente. Do contrário, há risco de afronta ao princípio da legalidade e distorção dos limites fiscais legalmente fixados.
Daí a importância de interpretação restritiva do conceito de gasto com pessoal contido no artigo 18. Inclusões extensivas ou analógicas ferem a taxatividade do dispositivo e extrapolam o princípio da reserva legal.
Racionalidade constitucional nos limites da despesa com pessoal
O objetivo dos limites fixados pela LRF é conter a expansão dos gastos obrigatórios e preservar a capacidade de investimento dos entes federativos. Se o conceito de despesa com pessoal for indevidamente ampliado para incluir despesas privadas de terceiros, o instrumento de contenção perde eficácia e a norma deixa de cumprir seu papel estruturante.
É nesse ponto que a interpretação jurídica e a análise fiscal devem convergir: preservar o equilíbrio das contas públicas sem asfixiar políticas sociais implementadas de forma indireta.
Equilíbrio entre accountability e eficiência na gestão por meio de parcerias
O Estado moderno tem recorrido com frequência às parcerias com OSCs para executar políticas sociais em diversas áreas, como saúde, educação e assistência. Essa forma de gestão por resultados permite maior eficácia e flexibilização de estruturas rígidas do serviço público.
O papel do Direito é garantir que essa descentralização não se converta em burla à norma fiscal. Por outro lado, não se pode presumir que qualquer repasse de recursos implique gasto de pessoal do ente público. É preciso um equilíbrio técnico que respeite os princípios da legalidade, eficiência e razoabilidade.
A compreensão apurada dessa dinâmica é cada vez mais essencial para advogados que atuam na formulação, acompanhamento e controle de políticas públicas descentralizadas.
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Insights finais para o profissional de Direito
– A correta compreensão do conceito de despesa com pessoal é essencial para a conformidade legal das contas públicas.
– Incluir gastos das OSCs no limite legal fere o princípio da legalidade orçamentária quando não há vínculo jurídico com o ente público.
– Advogados públicos devem estar capacitados para orientar gestores e realizar análises jurídicas fundamentadas nesse tema.
– A racionalidade da LRF deve ser mantida: limites existem para garantir espaço fiscal, não para punir políticas implementadas por meios legítimos.
– A especialização em Direito Financeiro e Orçamentário é diferencial estratégico para o exercício da advocacia pública ou consultiva.
Perguntas Frequentes
1. Toda despesa paga com recurso público é considerada despesa com pessoal?
Não. Apenas as que envolvem vínculo direto com o ente público e que se enquadram no conceito previsto no artigo 18 da LRF.
2. Qual a diferença entre repasse para OSC e contratação direta de pessoal?
Na contratação direta, existe vínculo jurídico e trabalhista com o órgão público. No repasse à OSC, a entidade assume a responsabilidade pelo vínculo com seus profissionais.
3. Despesas com prestadores de serviço terceirizados entram no limite da LRF?
Depende. Se o serviço terceirizado for de natureza acessória (limpeza, segurança), o gasto não é computado. Mas se houver burla à regra do concurso ou desvio de finalidade, o entendimento pode ser diferente.
4. A Lei nº 13.019/2014 se sobrepõe à LRF?
Não. Ambas são complementares. A Lei nº 13.019/2014 regulamenta formas de parceria, enquanto a LRF trata da responsabilidade fiscal. Cabe ao intérprete harmonizá-las.
5. Qual o papel dos tribunais de contas nesse contexto?
Os tribunais de contas exercem função fiscalizatória, verificando se há conformidade entre os gastos públicos e os limites legais. Também emitem orientações técnicas sobre a aplicação da LRF.
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Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
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Este artigo foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de uma fonte e teve a curadoria de Fábio Vieira Figueiredo. Advogado e executivo com 20 anos de experiência em Direito, Educação e Negócios. Mestre e Doutor em Direito pela PUC/SP, possui especializações em gestão de projetos, marketing, contratos e empreendedorismo. CEO da IURE DIGITAL, cofundador da Escola de Direito da Galícia Educação e ocupou cargos estratégicos como Presidente do Conselho de Administração da Galícia e Conselheiro na Legale Educacional S.A.. Atuou em grandes organizações como Damásio Educacional S.A., Saraiva, Rede Luiz Flávio Gomes, Cogna e Ânima Educação S.A., onde foi cofundador e CEO da EBRADI, Diretor Executivo da HSM University e Diretor de Crescimento das escolas digitais e pós-graduação. Professor universitário e autor de mais de 100 obras jurídicas, é referência em Direito, Gestão e Empreendedorismo, conectando expertise jurídica à visão estratégica para liderar negócios inovadores e sustentáveis.
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