O Controle Atípico e Estrutural do Ministério Público em Casos de Fraudes com Organizações Sociais
Entendendo a Atuação Estrutural do Ministério Público
A atuação do Ministério Público (MP) no Brasil ganhou novas dimensões com o desenvolvimento da ideia de controle estrutural, especialmente em matéria de defesa da ordem jurídica e do patrimônio público. Quando fraudes são detectadas em contratos de parceria com organizações sociais, o MP deixa de ser um mero fiscalizador reativo e passa a adotar uma vertente propositiva – com enfoque na reestruturação de políticas públicas.
Essa atuação configura o chamado controle estrutural, por meio do qual o MP visa alterar não apenas uma situação pontual de ilegalidade, mas o próprio modelo que permite a repetição da prática irregular. Trata-se de uma abordagem transformadora, que combina instrumentos jurídicos tradicionais (como ações civis públicas) com técnicas de mediação, avaliação institucional e indução de políticas públicas.
O uso dessa abordagem é especialmente importante no setor das organizações sociais que, embora regidas por contratos de gestão, destacam-se pela frequente e alegada opacidade na prestação de contas, uso indevido de recursos públicos e flexibilização de controles administrativos.
Organizações Sociais e o Regime Jurídico Diferenciado
A Lei nº 9.637/1998 instituiu o regime jurídico das organizações sociais (OSs), viabilizando parcerias entre o Estado e entidades privadas sem fins lucrativos para a execução de atividades de interesse público, especialmente nas áreas de saúde, cultura e educação.
Por não integrarem a administração pública direta nem indireta, essas entidades se submetem a um modelo híbrido de controle – público e privado – o que desafia os tradicionais mecanismos de fiscalização.
Os contratos de gestão firmados com essas organizações estabelecem metas e indicadores de desempenho que, em tese, substituem os controles rígidos da burocracia estatal. Contudo, na prática, essa flexibilidade pode dar margem a desvios, fraudes e ineficiência na execução de políticas públicas. A ausência de transparência, de compliance efetivo e de mecanismos internos de responsabilização fortalece a necessidade de atuação preventiva e correicional do Ministério Público.
A Legitimidade da Intervenção do Ministério Público
A legitimidade do MP para atuar nessas hipóteses está amplamente respaldada na Constituição Federal de 1988, especialmente no artigo 127, que estabelece sua função institucional de defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
Além disso, o artigo 129, incisos III e IX, confere ao órgão o poder de promover inquérito civil e ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos, bem como requisitar diligências investigatórias e instaurar procedimentos administrativos.
Esta prerrogativa permite não apenas o ajuizamento de ações, mas também a adoção de medidas extrajudiciais com alto impacto na estruturação de processos administrativos e de prestação de serviços públicos.
Por meio de Termos de Ajustamento de Conduta (TACs), recomendações, pactuações com entes públicos e atuação junto aos Tribunais de Contas, o MP induz mudanças sistêmicas e fomenta a construção de estruturas de governança mais robustas e alinhadas à legalidade e eficiência.
O Papel das Ações Estruturantes em Casos de Fraudes
A chamada ação estrutural (ou estruturante) é um instrumento processual utilizado para provocar mudanças duradouras em sistemas públicos disfuncionais. No contexto das organizações sociais, a fraude não é apenas um evento isolado; ela geralmente indica falhas nos próprios mecanismos de contratação, acompanhamento e controle da execução contratual.
Uma ação judicial tradicional, voltada à responsabilização por ato ilícito pontual, pode ser insuficiente. Torna-se necessário promover uma reestruturação institucional que elimine os fatores que favorecem a repetição da conduta lesiva.
Assim, o Ministério Público tem recorrido a ações estruturantes para:
1. Estimular reformulações nos procedimentos de seleção das OSs;
2. Impor maior transparência nos contratos de gestão;
3. Exigir planos de integridade e auditoria independente;
4. Reconfigurar estruturas de fiscalização dos entes públicos contratantes.
Esse tipo de atuação exige diálogo institucional permanente com o Poder Executivo, Tribunais de Contas e a sociedade civil, sendo indispensável a formação jurídica e técnica específica para sua efetiva condução.
Nesse contexto, o aprofundamento do estudo sobre mecanismos jurídicos e práticas anticorrupção é essencial para os profissionais do Direito que desejam atuar de forma robusta em casos de improbidade e responsabilização pública. Um exemplo de formação alinhada a essa necessidade é a Pós-Graduação em Direito Penal Econômico, que fornece visão integrada entre aspectos penais e administrativos do controle de legalidade.
Prevenção, Responsabilidade e Reestruturação
A atuação estrutural do Ministério Público nas fraudes envolvendo organizações sociais pode transitar por três eixos fundamentais: prevenção, responsabilização e reestruturação.
Na vertente da prevenção, o MP atua junto aos órgãos de controle interno dos Estados e Municípios, orientando a criação de normativas padronizadas para a celebração de contratos de gestão.
No campo da responsabilização, promove ações fundadas na Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), nas infrações da Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 14.133/2021) e, eventualmente, na Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção), conforme o envolvimento de entes privados no esquema fraudulento.
Já na perspectiva da reestruturação institucional, promove mudanças duradouras por meio de pactuações extrajudiciais e decisões judiciais com obrigações programáticas para entes públicos e privados.
Tutela Coletiva e Improbidade Administrativa
Dentre os instrumentos processuais utilizados nessa atuação, destacam-se:
Ação Civil Pública
Baseada na Lei nº 7.347/1985, permite a defesa eficiente do patrimônio público e do meio ambiente. Pode ter como objeto condenações por dano moral coletivo, reparação de prejuízos causados ao erário e imposição de obrigações de fazer e não fazer.
Ação por Improbidade Administrativa
Fundamentada na Lei nº 8.429/1992, visa responsabilizar agentes públicos e particulares por atos que causem enriquecimento ilícito, lesão ao erário ou afronta aos princípios da administração pública. Após a recente reforma de 2021 (Lei nº 14.230/2021), a responsabilização passou a exigir a comprovação de dolo – o que impacta diretamente nas estratégias processuais do Ministério Público.
Busca por Efetividade e Impacto Coletivo
A escolha pela via estrutural e coletiva reflete uma busca por efetividade. A responsabilização de indivíduos, embora importante, é insuficiente quando os vícios são sistêmicos. A correção exige empregar obrigações programáticas, calendários de implementação e relatórios de monitoramento, que vão além da simples condenação judicial.
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Insights para Profissionais do Direito
A atuação estrutural do MP demonstra que a complexidade do Estado contemporâneo exige novas formas de pensar e aplicar o Direito. A tradicional lógica binária do ilícito/punível cede espaço à abordagem sistêmica e preventiva.
As organizações sociais, enquanto figuras híbridas, forçam os profissionais do Direito a aprofundarem os conceitos de controle, fiscalização, responsabilidade e governança. As soluções mais efetivas muitas vezes extrapolam o contencioso judicial e requerem habilidades de negociação, auditoria e desenho institucional.
Por isso, o domínio dos fundamentos do Direito Administrativo, do Direito Coletivo, do Direito Penal Econômico e das políticas públicas é cada vez mais urgente para o operador jurídico que quer protagonizar transformações relevantes na sociedade.
Perguntas e Respostas
1. O Ministério Público pode intervir em políticas públicas por meio da via judicial?
Sim. O MP atua para corrigir omissões estatais ou irregularidades estruturais em políticas públicas, utilizando, quando necessário, ações civis públicas. A jurisprudência tem reconhecido essa possibilidade, desde que respeitado o princípio da reserva do possível.
2. Qual a diferença entre atuação pontual e estrutural do Ministério Público?
A atuação pontual busca resolver uma ilegalidade específica. Já a atuação estrutural visa modificar o sistema ou padrão que permite a recorrência da irregularidade, promovendo mudanças institucionais duradouras.
3. Todas as fraudes com organizações sociais podem ser alvo de ações estruturantes?
Não necessariamente. A escolha da via estruturante depende da análise do contexto e da constatação de que existe um padrão sistêmico de ilegalidade que exige intervenção mais ampla para coibir futuras ocorrências.
4. A quem se aplica a Lei de Improbidade Administrativa em casos de OSs?
A agentes públicos contratantes, gestores de OSs e particulares que induzam ou concorram para a prática de atos ímprobos, desde que tenha havido dolo específico nos termos da Lei nº 8.429/1992 reformada.
5. Como um advogado pode se preparar para atuar em casos dessa natureza?
É fundamental dominar o Direito Público, além de aspectos penais e administrativos das parcerias público-privadas. Cursos de especialização, como a Pós-Graduação em Direito Penal Econômico, são excelentes para desenvolver competências multidisciplinares necessárias à prática.
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Este artigo teve a curadoria do time da Galícia Educação e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de seu conteúdo original em https://www.conjur.com.br/2025-jun-26/atuacao-estrutural-do-ministerio-publico-em-face-de-fraudes-envolvendo-organizacoes-sociais-uma-analise-a-luz-da-resolucao-no-305-2025-do-cnmp/.
