O Controle do Poder Regulamentar e o Desvio de Finalidade na Atuação Estatal
Introdução ao poder regulamentar no ordenamento jurídico
O poder regulamentar é um instrumento fundamental à Administração Pública, sendo a via pela qual o Executivo detalha normas gerais estabelecidas em lei, com vistas à sua fiel execução. Previsto implicitamente no artigo 84, inciso IV da Constituição Federal de 1988, esse poder decorre da função administrativa e não pode, sob nenhum aspecto, servir de substitutivo à atividade legislativa.
Contudo, seu exercício deve respeitar os princípios constitucionais da legalidade, da separação de poderes e da finalidade. Sempre que a Administração utiliza o poder regulamentar para alterar, inovar ou distorcer os comandos legais com propósitos não previstos em lei, há configuração do desvio de finalidade, o que compromete a juridicidade do ato administrativo.
Desvio de finalidade: conceito e implicações jurídicas
Definição jurídica do desvio de finalidade
Desvio de finalidade é uma das hipóteses clássicas de vício de legalidade do ato administrativo. Conforme o artigo 2º, parágrafo único, alínea “e”, da Lei nº 4.717/1965 (Lei da Ação Popular), o desvio de finalidade ocorre quando o agente pratica o ato com fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na norma de competência.
A finalidade administrativa, como elemento essencial do ato administrativo, consiste na realização do interesse público. A ruptura com esse objetivo caracteriza abuso de poder, tornando o ato inválido por desvio de finalidade – vício subjetivo, pois refere-se à intenção interna do agente público.
Implicações práticas do desvio de finalidade na atuação estatal
A constatação desse vício impõe a nulidade do ato administrativo, com o retorno ao status quo anterior. Quando em matéria tributária ou financeira, o desvio de finalidade pode impactar significativamente os contribuintes e a arrecadação, ao permitir que tributos sejam utilizados para fins alheios aos determinados legalmente, ferindo os artigos 150 e 153 da Constituição Federal.
Além disso, o controle judicial é legítimo diante dessas hipóteses. Ao atuar com desvio de finalidade, a Administração extrapola os limites legais de sua atuação discricionária, permitindo o controle de mérito pelo Judiciário.
Poder regulamentar e reserva legal: limites constitucionais
Reserva legal e hierarquia normativa
A Constituição de 1988 consagra o princípio da legalidade como um dos pilares do Estado Democrático de Direito. O artigo 5º, II, estabelece que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
O poder regulamentar se subordina à reserva legal, que exige que determinadas matérias sejam disciplinadas exclusivamente por lei formal, conforme os artigos 5º, II; 150, I; e 97 do Código Tributário Nacional (CTN). Normas regulamentares que inovam no ordenamento jurídico, criando obrigações, impostos ou sanções não previstas em lei, violam essa reserva.
Regulamento como complemento, não substituto da lei
O poder regulamentar deve apenas detalhar obrigações já estabelecidas. Ele atua como instrumento de execução da lei, explicando seus dispositivos técnicos ou procedimentais. Quando o Executivo ultrapassa esses limites e, por exemplo, cria alíquotas, condições ou efeitos não contemplados em lei, o resultado é inconstitucional.
O Supremo Tribunal Federal tem reiteradamente afirmado esse entendimento. O abuso desse poder provoca insegurança jurídica, além de camuflar um uso indevido da competência regulatória para fins arrecadatórios ou punitivos, sem passar pelo crivo democrático do Legislativo.
A transformação de tributos via decreto e os seus riscos
O problema da mutabilidade excessiva na tributação
Atributos como a segurança jurídica e a previsibilidade são basilares no Direito Tributário. Tributos cuja constituição, alíquotas ou condições podem ser modificados frequentemente por atos infralegais, sem participação efetiva do Parlamento, tornam-se instrumentos de instabilidade econômica ao invés de ferramentas legítimas de política fiscal.
A chamada delegação excessiva ao Executivo, quando autorizada por leis que facultam a alteração de alíquotas via decreto (como ocorre com o IOF, referenciado no art. 153, § 1º da CF/88), precisa ser interpretada com rigor, sob pena de romper o equilíbrio entre o poder de tributar e os direitos dos contribuintes.
Papel do controle judicial nessas situações
O controle judicial se mostra essencial diante desse cenário. A atuação do Judiciário em casos onde o decreto regulamentar desvirtua seu objetivo, impondo obrigações indevidas ou dirigindo-se a finalidades diversas daquelas expressas em lei, é imprescindível para o reequilíbrio das funções estatais.
Judicializar decisões infralegais exige técnica apurada e conhecimento sólido sobre o poder regulamentar, suas origens, limites e jurisprudência consolidada. Por isso, o aprofundamento nesse campo é crucial para advogados tributaristas e demais operadores do Direito. Nesse sentido, o curso Pós-Graduação em Advocacia Tributária oferece formação robusta sobre os fundamentos legais e práticos dessa matéria, capacitando o profissional a diagnosticar e sustentar teses de inconstitucionalidade de regulamentos.
Princípios aplicáveis ao controle do poder regulamentar
Legalidade, segurança jurídica e motivação
Três princípios centrais norteiam a atuação correta do poder regulamentar: legalidade, segurança jurídica e motivação.
A legalidade, conforme visto, delimita o campo de ação. Já a segurança jurídica (art. 2º da LINDB) exige estabilidade, coerência e práticas estáveis da Administração Pública. Mudanças abruptas e não justificadas em políticas regulatórias e tributárias, via decretos, ferem essa vertente.
A motivação, por sua vez, está inscrita de forma implícita como elemento dos atos administrativos. Ainda que muitas vezes omitida formalmente, ela se traduz na coerência entre objetivos expressos na norma e os efeitos práticos que ela produz.
Finalidade e razoabilidade
Na trincheira da hermenêutica constitucional, o princípio da finalidade impede a tergiversação administrativa e fortalece o controle. Isso significa que o regulamento não pode servir como meio de viabilizar finalidades financeiras, políticas ou arrecadatórias alheias ao escopo da norma habilitadora.
Adicionalmente, o princípio da razoabilidade deve fundar as decisões administrativas que regulamentam assuntos sensíveis à vida civil e empresarial dos contribuintes. Medidas desproporcionais ou irrazoáveis, ainda que formalmente previstas em lei delegante, estão sujeitas à invalidação judicial.
Meios de controle jurídico do poder regulamentar
Controle Legislativo
O Congresso Nacional exerce controle político sobre os atos regulamentares, podendo sustar os que exorbitem do poder regulamentar, conforme o artigo 49, V, da Constituição. Todavia, essa modalidade apresenta pouca efetividade prática, em razão da notória lentidão no trâmite político.
Controle Judicial
Mais eficaz é o controle judicial. A impugnação de atos normativos infralegais se dá via ações diretas no Supremo Tribunal Federal (como a ADI e ADC), bem como por controle difuso através de ações ordinárias, mandados de segurança e ações anulatórias.
Nesses casos, a prova do desvio de finalidade pode se dar pelas circunstâncias do ato, pela comparação entre sua motivação e seus efeitos práticos, ou mesmo pela adoção de medidas contraditórias pelo próprio ente público.
Controle Administrativo
Por fim, a própria Administração pode revisar seus atos, de ofício ou por provocação, observando o princípio da autotutela, conforme Súmulas 346 e 473 do STF. No entanto, esse controle tende a ser excepcional diante de atos com evidente conteúdo arrecadatório.
Reflexos na responsabilidade do agente público
Quando o regulamento configura desvio de finalidade comprovado, não apenas se invalida o ato como também pode haver responsabilização do ente federativo e do agente responsável.
Conforme o artigo 37, § 6º da Constituição Federal, o Estado responde objetivamente por danos causados por seus agentes a terceiros. No plano disciplinar e penal, se ficar comprovado o dolo ou fraude na expedição de regulamentos ilegais, o agente poderá ser responsabilizado civil e até criminalmente, especialmente se houver prejuízo patrimonial à coletividade.
Conclusão
O poder regulamentar deve respeitar não apenas os limites previstos em lei, mas também os princípios constitucionais que moldam a atuação estatal. Quando utilizado como ferramenta de manipulação arrecadatória, sem previsão legal compatível, o regulamento passa a ser não um instrumento de execução da lei, mas um mecanismo de subversão da legalidade.
Nesses casos, o desvio de finalidade expõe a necessidade de controle permanente sobre os atos normativos do Executivo, seja pela via judicial, legislativa ou administrativa.
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Insights finais
O aprofundamento em temas como o desvio de finalidade e o poder regulamentar transcende o conteúdo acadêmico: ele influencia decisões práticas, petições eficazes, e a proteção do contribuinte. Entender esse campo é essencial para advogados tributaristas, consultores jurídicos e integrantes do controle interno da Administração Pública.
Perguntas e Respostas Frequentes
1. O que é desvio de finalidade e como ele compromete a validade de um regulamento?
Desvio de finalidade ocorre quando o regulamento é editado com finalidades distintas daquelas previstas na lei que lhe deu suporte. Isso compromete o ato, tornando-o inválido por abuso de poder.
2. O presidente pode alterar tributo por decreto?
Em regra, não. Tributos devem ser instituídos e alterados por lei. Entretanto, o art. 153, § 1º da CF permite, em casos específicos, que leis deleguem ao Executivo a alteração de alíquotas de certos tributos, como o IOF, IPI e II.
3. Quem pode anular um regulamento com desvio de finalidade?
O próprio Executivo pode revê-lo (autotutela), mas na prática é mais comum que a medida seja feita via controle judicial, mediante mandado de segurança, ação anulatória ou ADI.
4. É possível responsabilizar civilmente o Estado por regulamentos ilegais?
Sim. Se o ato causar prejuízo econômico ou jurídico ao administrado e ficar demonstrado o vício de legalidade, a responsabilidade objetiva do Estado pode ser acionada conforme o art. 37, § 6º da CF/88.
5. Qual a diferença entre ilegalidade e inconstitucionalidade de um regulamento?
A ilegalidade viola normas infraconstitucionais, como leis ordinárias. Já a inconstitucionalidade confronta diretamente os comandos constitucionais, como a separação de poderes, reserva legal, entre outros. Ambos os vícios são aptos a invalidar o ato.
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Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4717.htm
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Este artigo teve a curadoria do time da Galícia Educação e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de seu conteúdo original em https://www.conjur.com.br/2025-jun-21/desvio-de-finalidade-e-controle-do-poder-regulamentar-na-saga-do-iof/.
