Contratos Administrativos de Publicidade: A Natureza Contínua e suas Repercussões Jurídicas
Introdução
Quando o Poder Público celebra contratos com empresas privadas, especialmente no contexto de serviços de publicidade, surgem debates relevantes sobre sua natureza jurídica. Um dos principais questionamentos diz respeito à sua classificação como contratos de prestação de serviços contínuos. Essa definição afeta diretamente prazos, modalidades de licitação, prorrogações e obrigações contratuais.
Neste artigo, vamos analisar a natureza jurídica dos contratos administrativos de publicidade e as consequências práticas e doutrinárias dessa caracterização, além de apresentar as normas que regulam o tema, os entendimentos da jurisprudência e orientações relevantes para operadores do Direito, notadamente advogados públicos e privados.
Conceito de Contrato Administrativo
Contratos administrativos são acordos firmados pela Administração Pública com terceiros para a realização de atividades que atendam ao interesse público, regidos predominantemente pelo direito público. Têm como base legal a Lei nº 8.666/1993, mas muitos aspectos relevantes também se encontram na Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos).
Segundo o artigo 6º, inciso LV, da Lei nº 14.133/2021, “contrato administrativo é todo e qualquer ajuste firmado pela Administração Pública com pessoas físicas ou jurídicas para a consecução de objetivos de interesse público”. Esses contratos se submetem ao regime jurídico-administrativo, diferindo-se dos contratos privados pelo fato de a administração ocupar posição de supremacia.
Natureza Contínua de Serviços na Administração Pública
O conceito de serviços contínuos é essencial para compreender a dinâmica dos contratos administrativos. A Lei nº 8.666/1993, em seu artigo 57, § 4º, já previa que serviços contínuos poderiam ser prorrogados até 60 meses, justamente pela sua essencialidade ou pela impossibilidade prática de interrupção sem prejuízo ao interesse público.
A Nova Lei de Licitações, por sua vez, no artigo 107, § 1º, menciona expressamente que serviços contínuos são “aqueles cuja interrupção possa comprometer a continuidade do serviço público ou a segurança da população”. Essa definição é relevante porque fundamenta decisões administrativas e judiciais quanto à possibilidade de prorrogação, forma de contratação e incidência de regras orçamentárias.
É a Publicidade um Serviço Contínuo?
Um dos principais debates está na classificação dos serviços de publicidade como contínuos, uma vez que essa qualificação pode impactar o tempo de vigência dos contratos firmados com agências de publicidade.
Ao contrário de serviços tipicamente contínuos, como vigilância, limpeza ou manutenção de sistemas de TI, a publicidade institucional pode ser planejada por campanhas pontuais, vinculadas a eventos específicos, sazonalidades ou ações estratégicas.
Contudo, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), o Tribunal de Contas da União (TCU) e outros órgãos de controle já se manifestaram em diferentes momentos sobre a possibilidade de tais contratos serem considerados contínuos. O critério utilizado nesses julgamentos aplica-se à regularidade, permanência e perenidade da prestação. Se a entidade constantemente necessita divulgar atos, políticas públicas e campanhas institucionais à população, argumenta-se que o serviço de publicidade é de fato contínuo.
Porém, a resposta definitiva dependerá da análise casuística: nem todo contrato de publicidade pode ser enquadrado como tal.
Efeitos Jurídicos da Classificação como Serviço Contínuo
A principal consequência da natureza contínua diz respeito aos prazos contratuais. O artigo 107 da Lei nº 14.133/2021 autoriza a contratação por até 60 meses, renováveis por mais 12 meses, para serviços considerados contínuos. Portanto, reconhecer a publicidade institucional como serviço contínuo permite ao ente público manter o contrato com determinada agência sem a obrigatoriedade de nova licitação dentro de um horizonte de até 5 anos.
Adicionalmente, a contratação direta por dispensa de licitação em casos de serviços emergenciais (art. 75 da nova lei) pode ser mais bem justificada se o serviço for considerado contínuo.
Outro reflexo importante reside na responsabilidade do gestor público no controle de legalidade e economicidade das prorrogações contratuais, o que exige justificativas técnicas que demonstrem não apenas a vantajosidade, mas a imprescindibilidade da continuidade — ponto sensível em contratos de publicidade.
Planejamento e Justificação Técnica
O enquadramento do objeto contratual como serviço contínuo não decorre apenas de uma classificação genérica. Exige demonstração concreta no Estudo Técnico Preliminar, no Projeto Básico e na Justificativa Técnica da contratação. A falta de consistência desses elementos gera risco de responsabilização do gestor e anulação do contrato.
Nesse ponto, as normas da Nova Lei de Licitações demandam planejamento robusto, com base na demonstração de que a interrupção da divulgação institucional pode comprometer políticas públicas ou desinformar a sociedade.
Por isso, para a advocacia pública e privada, identificar os critérios que distinguem um serviço contínuo de um esporádico torna-se um fator estratégico no acompanhamento de licitações e elaboração de pareceres técnicos.
Jurisprudência e Entendimento dos Tribunais
A jurisprudência ainda oscila quanto à classificação dos contratos de publicidade como contínuos, mas há precedentes nos quais, conforme o contexto, os tribunais reconhecem essa natureza com base na indispensabilidade e no caráter recorrente da prestação.
O TCU já se manifestou que “se o objeto do contrato for a execução de campanhas pontuais, não se justifica a prorrogação por mais de doze meses, pois não se trata de serviço contínuo. Contudo, se a publicidade for inerente ao funcionamento permanente do órgão e for prestada de maneira regular e ininterrupta, poderá ser considerada contínua, desde que devidamente justificado”.
Ou seja, a chave da juridicidade é a motivação adequada, tecnicamente embasada e documentada.
Riscos e Responsabilidades para os Gestores Públicos
O enquadramento equivocado do serviço leva a uma série de consequências jurídicas para os agentes públicos envolvidos na contratação, incluindo imputações pelo TCU, ações de improbidade ou até sanções penais.
Por isso, o advogado que atua na seara do Direito Administrativo deve dominar não apenas os conceitos legais, mas entender os critérios técnicos que sustentam a decisão de classificar ou não o serviço como contínuo. Isso extrapola a simples leitura da lei, exigindo habilidades interdisciplinares com comunicação pública, planejamento estratégico e gestão contratual.
Capacitação e Especialização
Para que os profissionais do Direito possam assessorar corretamente órgãos públicos ou empresas contratadas, é essencial aprofundar-se em temas como licitações, contratos administrativos, gestão pública e accountability. Neste cenário, cursos de formação especializada se tornam indispensáveis.
Por exemplo, um curso focado na construção principiológica do Direito e sua interface com práticas contratuais ajuda o operador do Direito a compreender os fundamentos que sustentam decisões sobre continuidade de serviços no setor público.
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Insights Finais
A natureza jurídica dos contratos administrativos de publicidade pode variar conforme os elementos específicos de cada contratação. O enquadramento como serviço contínuo não é automático, mas técnico e contextual, exigindo demonstrações objetivas dos impactos da interrupção da prestação.
O domínio desta matéria é indispensável para o advogado que atua em licitações e contratos, pois afeta diretamente a legalidade dos atos administrativos e a segurança das contratações públicas e privadas.
É fundamental analisar cuidadosamente as disposições da Lei nº 14.133/2021, bem como acompanhar a evolução da jurisprudência e a doutrina especializada.
Perguntas e Respostas Frequentes
1. Todo contrato de publicidade na Administração Pública pode ser considerado contínuo?
Não. Apenas contratos cuja prestação de serviço ocorra de forma sistemática e permanente, com necessidade de divulgação frequente de campanhas ou ações institucionais, podem ser considerados contínuos.
2. Qual a vantagem jurídica de um contrato ser classificado como contínuo?
A principal vantagem é a possibilidade de prorrogação por até 60 meses, conforme o artigo 107 da Lei nº 14.133/2021, o que proporciona maior estabilidade contratual e planejamento orçamentário.
3. Quais documentos justificam tecnicamente a classificação de um serviço como contínuo?
Estudo Técnico Preliminar, Termo de Referência e Justificativa Técnica, todos com fundamentação clara sobre a necessidade de manutenção ininterrupta da prestação do serviço.
4. Qual o risco de classificar indevidamente um contrato como contínuo?
A classificação incorreta pode levar à responsabilização do gestor, inclusive com apontamentos do TCU, aplicação de sanções administrativas e questionamentos judiciais acerca da validade do contrato.
5. O novo marco legal trouxe alguma inovação sobre esse tema?
Sim. A Lei nº 14.133/2021 trouxe definição expressa de serviço contínuo e ampliou o arcabouço normativo para justificar sua contratação e prorrogação, além de detalhar exigências de planejamento e motivação administrativa.
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Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm
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Este artigo teve a curadoria do time da Galícia Educação e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de seu conteúdo original em https://www.conjur.com.br/2025-jul-19/contratos-administrativos-de-publicidade-natureza-continua/.
