Competência Legislativa sobre Ativos Virtuais no Federalismo Brasileiro
O surgimento dos ativos virtuais no ordenamento jurídico
O avanço da tecnologia e da digitalização dos mercados financeiros impulsionou a criação e circulação de ativos virtuais, como criptomoedas e tokens. Essas novas formas de valor demandaram adaptações tanto regulatórias quanto legislativas por parte do Estado. Entretanto, considerando a estrutura federativa do Brasil — dividida entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios — surge uma questão essencial: a quem compete legislar sobre ativos virtuais?
No Brasil, a competência legislativa está prevista na Constituição Federal. Esta determina, entre outros pontos, quais matérias estão sujeitas à legislação federal exclusiva, concorrente ou complementar. A definição de quem pode regular, tributar, fiscalizar e estabelecer regras em torno dos ativos virtuais passa, necessariamente, por essa análise constitucional.
O que são ativos virtuais?
Ativos virtuais são representações digitais de valor que podem ser utilizados como meios de troca ou reserva de valor, e transferidos ou armazenados eletronicamente por meio de tecnologias como Blockchain. Embora sua forma não seja física, eles geram efeitos jurídicos concretos. Criptomoedas, tokens de utilidade e tokens de segurança são exemplos comuns.
Além do reconhecimento dos ativos virtuais como elementos jurídicos relevantes, há implicações diretas em diversas áreas do Direito: civil, penal, tributário, empresarial, consumidor e, especialmente, no campo da regulação e competência legislativa.
A repartição de competências na Constituição Federal
Competência da União
A Constituição Federal, em seu artigo 22, incisos I, VI e VII, estabelece que compete privativamente à União legislar sobre direito civil, comercial, penal e sobre sistemas monetário e financeiro. A interpretação tradicional indica que matérias que envolvem natureza financeira e patrimonial cuja circulação afete o mercado nacional são de competência legislativa da União.
Ainda nesse sentido, a Lei Federal nº 14.478/2022, que passou a regular explicitamente os criptoativos no Brasil, incluindo prestadores de serviços de ativos virtuais, reforça a predominância da União nesse campo normativo.
Competência concorrente e sua limitação
O artigo 24 da Constituição trata da competência concorrente, permitindo que a União defina normas gerais e, aos Estados, suplementar a legislação no que couber. No entanto, essa possibilidade é restrita às hipóteses expressamente previstas. No caso específico dos ativos virtuais, salvo se se tratar de assuntos ambientais, consumidores ou de proteção à ordem econômica regional, a margem dos Estados para atuar normativamente sobre o tema é consideravelmente limitada.
Limites à competência estadual e municipal
Estados e Municípios somente podem legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, inc. I da CF), o que dificilmente se aplica aos ativos virtuais, cujo efeito é globalizado e interconectado por natureza. Uma tentativa de normatização local sobre ativos digitais provavelmente esbarraria na inconstitucionalidade por usurpação de competência da União.
Inclusive, o Supremo Tribunal Federal já possui jurisprudência sedimentada que invalida normas estaduais ou municipais que buscam disciplinar matéria de competência federal exclusiva. Assim, quando se verifica uma iniciativa fora do âmbito da competência local, como é o caso comumente visto em regulamentações sobre criptomoedas, há forte risco de sua inconstitucionalidade.
Implicações práticas da competência legislativa sobre ativos digitais
Regulação do mercado e segurança jurídica
Permitir que os entes federativos legislem de forma autônoma sobre ativos virtuais resultaria em fragmentação regulatória, insegurança jurídica e conflito de normas. Uma regulamentação nacional padronizada garante a uniformidade na disciplina desses ativos, facilitando sua integração ao sistema financeiro e permitindo controles mais eficazes em relação à lavagem de dinheiro, evasão fiscal e proteção ao consumidor.
Tributação de ativos virtuais
Sob o ponto de vista tributário, compreende-se que os ativos digitais devem ser regulados sob princípios nacionais, não apenas pela natureza da legislação tributária (cujo regime maior é nacional), mas também para evitar desigualdades federativas. Tributos como o Imposto de Renda e IOF, cujas competências são federais, já lidam com operações que envolvem criptoativos.
No entanto, há discussões interessantes envolvendo o ITCMD e o IPVA (no caso de veículos tokenizados ou item patrimonial digital de uso pessoal), que poderiam ser de competência estadual se enquadrados pela legislação como bens imóveis ou móveis tributáveis com base territorial.
Esses debates reforçam a importância do domínio técnico do operador do direito sobre matérias de interseção entre Direito Tributário e Tecnologias Digitais. Para profissionais que desejam aprofundar esse conhecimento, o curso Pós-Graduação em Direito e Novas Tecnologias é uma excelente oportunidade de formação específica.
Penalidades e sanções no uso indevido
O uso de ativos virtuais para práticas ilícitas, como financiamento ao terrorismo ou tráfico de drogas, exige que seu uso seja regulado pela legislação penal e processual penal, cuja competência legislativa também é federal. Isso reforça que não cabe a Estados ou Municípios criar normas autônomas sobre sanções penais ligadas a esses ativos.
A criação de estruturas punitivas paralelas por entes federativos subnacionais pode configurar afronta ao princípio da legalidade penal (art. 5º, XXXIX da CF), tornando a norma inconstitucional.
Jurisprudência constitucional e a padronização normativa
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal costuma reafirmar que, em temas de competência federal exclusiva, especialmente quando envolvem impactos nacionais ou transnacionais, tentativas de normatização estadual são passíveis de controle de constitucionalidade.
Diversas ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs) têm sido julgadas no STF com essa orientação. A Corte entende que normas estaduais que invadam a competência da União devem ser declaradas inconstitucionais, sob pena de comprometer a segurança jurídica e o equilíbrio federativo.
O futuro da competência legislativa sobre ativos digitais
Cooperação entre entes federativos e órgãos reguladores
Embora a competência para legislar sobre ativos virtuais pertença predominantemente à União, há espaço para atuação coordenada dos entes federativos, sobretudo em ações de fiscalização, educação digital, segurança pública e campanhas de conscientização. A atuação cooperativa pode ser realizada mediante convênios, consórcios ou parcerias com a União e suas autarquias.
Reflexos na advocacia e nas empresas
Advogados empresariais, tributaristas, penalistas e especialistas em direito digital devem estar atentos às nuances federativas do tema. A atuação estratégica na área requer conhecimento de quais normas realmente têm validade e eficácia jurídica. Isto é crucial para orientar corretamente empresas, investidores, plataformas digitais e prestadores de serviços de ativos virtuais.
Tendo em vista esses desafios, a qualificação em Direito Digital torna-se um diferencial importante. Cursos especializados como a Pós-Graduação em Direito e Novas Tecnologias oferecem a base teórica e prática para enfrentar com segurança as demandas desse novo cenário.
Considerações finais
O tratamento jurídico dos ativos virtuais exige um olhar constante sobre os princípios do federalismo e os limites de competência legislativa. A Constituição Federal estrutura claramente a repartição de competências, cabendo aos profissionais do Direito fazer valer esse ordenamento diante de iniciativas locais que, embora bem-intencionadas, podem ultrapassar os limites constitucionais.
A harmonização legislativa promovida pela União não apenas confere maior segurança e previsibilidade ao mercado de ativos digitais, como também assegura os princípios do pacto federativo. A tentativa de legislar ou regular esse mercado por outros entes deve ser cuidadosamente examinada à luz do texto constitucional, das leis federais existentes e da jurisprudência consolidada.
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Insights
1. Federalismo assimétrico aplicado ao direito digital
O federalismo brasileiro impõe limitações significativas aos Estados e Municípios em temas marcados pela abstração digital e abrangência nacional, como os ativos virtuais. Essa assimetria dificulta a iniciativa normatizadora local, restringindo-a a ações complementares e colaborativas.
2. Ativos digitais desafiam fronteiras tradicionais da competência
A natureza descentralizada e digital dos ativos virtuais desafia conceitos clássicos de repartição de competências. Ainda que a tendência seja manter a regulação na esfera federal, surgem novos debates quanto à natureza jurídica desses ativos e suas implicações tributárias e contratuais.
3. A judicialização como resposta à insegurança normativa
Em razão das divergências interpretativas sobre a competência legislativa em temas inovadores, como tokens e criptoativos, é esperado um aumento na judicialização. O Judiciário terá papel fundamental na consolidação da jurisprudência constitucional sobre o tema.
4. A importância da interdisciplinaridade
A regulação dos ativos virtuais exige compreensão não apenas da matriz constitucional de competências, mas também de finanças, tecnologia e direito econômico. A formação interdisciplinar é condição essencial para a atuação jurídica eficaz nessa seara.
Perguntas e Respostas
1. Os Estados podem criar regras sobre o uso de criptomoedas?
Não. Como regra, a competência para legislar sobre sistemas monetários e financeiros é privativa da União. Regras estaduais sobre criptomoedas podem ser inconstitucionais.
2. Os ativos digitais podem ser tributados pelos Estados?
Depende do tipo de tributo. Tributos federais como IR e IOF podem incidir sobre criptoativos. Tributos estaduais, como ITCMD ou IPVA, só incidirão se houver norma específica e clara previsão legal, o que ainda é debatido.
3. Municípios podem proibir ou limitar o uso de ativos virtuais em suas cidades?
Geralmente não. Tais normas envolveriam matéria financeira e contratual, que são de alçada federal. Medidas locais poderiam ser judicialmente contestadas.
4. Existe uniformização legal para os ativos digitais no Brasil?
Sim. O marco legal dos criptoativos foi estabelecido pela Lei nº 14.478/2022, que define princípios, diretrizes e supervisão sobre prestadores de serviços de ativos virtuais.
5. Como o advogado pode se preparar para atuar com ativos digitais?
Estudando os fundamentos legais, tributários, penais e tecnológicos que envolvem ativos digitais. Cursos como a Pós-Graduação em Direito e Novas Tecnologias são estratégicos para essa formação.
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Acesse a lei relacionada em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2022-2022/2022/lei/L14478.htm
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Este artigo teve a curadoria do time da Galícia Educação e foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de seu conteúdo original em https://www.conjur.com.br/2025-jul-22/a-competencia-estadual-para-legislar-sobre-ativos-virtuais/.
