A Advocacia Pública no Brasil: Estrutura, Funções e Desafios
O papel constitucional da Advocacia Pública
A advocacia pública ocupa posição de destaque no ordenamento jurídico brasileiro. Ela é essencial à administração da Justiça e responsável por representar judicial e extrajudicialmente os entes federativos, além de prestar consultoria e assessoramento jurídico aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário no que couber.
Essa função está prevista de forma clara nos artigos 131 e 132 da Constituição Federal de 1988 (CF/88). Nos termos do art. 131, cabe à Advocacia-Geral da União (AGU) a representação judicial e extrajudicial da União, bem como o assessoramento jurídico do Poder Executivo federal. Já o art. 132 dispõe que os procuradores dos Estados e do Distrito Federal são organizados em carreira, recrutados mediante concurso público de provas e títulos, e também exercem a representação judicial e consultoria jurídica dos respectivos entes.
Estrutura da advocacia pública nos três níveis federativos
No ordenamento brasileiro, a advocacia pública se divide em três níveis distintos, cada qual com suas especificidades e atribuições:
1. União – Advocacia-Geral da União (AGU)
A AGU é formada por quatro carreiras principais: Advogados da União, Procuradores da Fazenda Nacional, Procuradores Federais e Procuradores do Banco Central. Juntos, esses profissionais são responsáveis por atuar em nome da União em todas as esferas do Poder Judiciário, além de zelar pela legalidade dos atos administrativos.
2. Estados e Distrito Federal – Procuradorias-Gerais dos Estados (PGEs)
As PGEs desempenham papel fundamental na defesa judicial dos interesses estaduais. A elas compete também a cobrança da dívida ativa tributária e não tributária dos estados, defesa de políticas públicas, consultoria jurídica aos órgãos da Administração Direta e Indireta, e análise de projetos normativos.
3. Municípios – Procuradorias Municipais
Embora com estruturas mais modestas, as procuradorias municipais exercem importância estratégica, sobretudo na gestão jurídica das políticas públicas locais. Devem também defender as receitas municipais e representar prefeitos e secretários em ações de natureza institucional.
Funções típicas da Advocacia Pública
As atribuições da advocacia pública abrangem dois grandes ramos funcionais: a representação judicial e a consultoria/assessoramento jurídico.
Representação judicial e extrajudicial
A representação judicial é uma das mais notórias funções da advocacia pública. Ela envolve a atuação em processos nos quais o ente federativo figure como parte, seja no polo ativo (ação), seja no polo passivo (defesa). Também é atribuição da advocacia pública o ajuizamento de execuções fiscais, ações de ressarcimento ao erário e ações indenizatórias decorrentes de danos morais ou materiais.
Consultoria e assessoramento jurídico
A advocacia pública atua como órgão consultivo, emitindo pareceres jurídicos sobre temas diversos. Isso abrange desde a análise de legalidade de contratos administrativos até a avaliação da constitucionalidade de projetos de lei. Essa função resguarda a Administração Pública quanto a ilegalidades e aproxima a gestão pública da segurança jurídica.
No que se refere aos pareceres, ao contrário da advocacia privada, que atua sob o compromisso ético com seu cliente, os pareceres emitidos pelos membros da advocacia pública devem observar o interesse público, os princípios da administração pública (art. 37, CF/88) e a imparcialidade.
A importância do concurso público e da estrutura de carreira
A exigência constitucional de concurso público para ingresso na carreira de procurador público (art. 132, CF/88) visa garantir profissionais qualificados e comprometidos com a legalidade. O concurso é realizado preferencialmente em duas fases: objetiva e discursiva, além da fase de títulos. Geralmente, exige formação jurídica sólida, experiência em atuação contenciosa, conhecimento em direito administrativo, tributário, financeiro, constitucional e, em alguns casos, previdenciário.
Uma vez ingressos na carreira, os procuradores gozam de garantias como estabilidade, remuneração escalonada por tempo de serviço e estrutura organizacional própria com planos de cargos e salários.
Essas garantias favorecem uma atuação técnica e independente, blindando os órgãos jurídicos de interferências políticas, o que é essencial para preservar o interesse público.
Desafios enfrentados pela Advocacia Pública
Apesar da sua relevância, a advocacia pública enfrenta desafios consistentes em todo o Brasil. Entre os principais, destacam-se:
1. Defasagem de quadros
A ausência de número suficiente de procuradores compromete a celeridade processual e sobrecarrega os membros da carreira, prejudicando tanto o contencioso quanto a consultoria. Isso afeta diretamente o interesse público, principalmente em áreas de cobrança da dívida ativa e defesa de políticas públicas sensíveis.
2. Dificuldade de modernização tecnológica
Em muitos órgãos, a advocacia pública sofre com deficiências em sistemas de gestão processual, o que dificulta a atuação eficiente diante da crescente digitalização do Judiciário. A implementação de inteligência artificial, por exemplo, ainda é incipiente em muitas instituições.
3. Fragmentação estrutural e autarquia jurídica frágil
A organização inadequada das procuradorias – frequentemente ligadas às secretarias de governo – reduz sua autonomia funcional, dificultando a atuação técnica e independente. A tendência moderna é a institucionalização das PGEs como órgãos autônomos, não apenas administrativos, mas também orçamentários e técnicos.
4. Reconhecimento institucional
A advocacia pública ainda enfrenta o desafio de ser plenamente reconhecida como Função Essencial à Justiça, ao lado da Defensoria Pública, Ministério Público e Advocacia Privada. O reconhecimento de sua importância estratégica na efetivação das políticas públicas e na estrutura de governança do Estado é essencial para sua valorização.
Relação com o controle da legalidade administrativa
A atuação da advocacia pública está diretamente ligada aos mecanismos de controle interno da legalidade. Quando presta parecer sobre contratos, licitações e normativos, o procurador exerce controle preventivo. Já quando defende judicialmente o ente estatal, atua no controle posterior da legalidade dos atos praticados. Essa atuação qualifica-se como um verdadeiro sistema de “compliance estatal”.
Adicionalmente, sua interação constante com os Tribunais de Contas, Ministérios Públicos e Controladorias Internas reforça princípios constitucionais como moralidade, economicidade e eficiência.
Áreas de atuação especializadas dentro da advocacia pública
A especialização dentro das procuradorias é uma tendência crescente. Com o objetivo de aumentar a eficiência e a qualidade da defesa técnica, muitos órgãos dividem seus membros de acordo com a matéria de atuação:
Direito Tributário
É uma das áreas mais estratégicas. A atuação dos procuradores no ajuizamento e acompanhamento da Dívida Ativa da Fazenda Pública é vital para a arrecadação estatal. Questões de constitucionalidade tributária, recuperação de crédito fiscal e elaboração de pareceres também são centrais.
Direito Administrativo
Essa atuação envolve análise de licitações, convênios, contratos administrativos, improbidade administrativa e defesa da legalidade dos atos estatais.
Essa especialização exige conhecimento aprofundado sobre os fundamentos e os princípios do Direito Administrativo, além da jurisprudência atualizada dos tribunais superiores.
Para esse aprofundamento, é altamente recomendável que profissionais do Direito interessados em seguir essa área considerem cursos específicos, como a Certificação Profissional em Processo Administrativo Fiscal, essencial para dominar os contornos do contencioso e da consultoria na seara pública.
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Insights e reflexões finais
A advocacia pública é um dos pilares de sustentação do Estado Democrático de Direito. Sua missão vai além da simples defesa do Estado no Judiciário – é responsável por garantir que a Administração aja sob o pilar da legalidade, equidade e eficiência.
A valorização institucional da carreira, aliada à capacitação técnica contínua e à modernização dos órgãos, é fundamental para que seus membros possam exercer plenamente suas funções. Ao compreender suas competências e seus desafios, o profissional do Direito pode não apenas atuar nesse setor, mas também contribuir para seu fortalecimento e desenvolvimento.
Perguntas e respostas sobre a Advocacia Pública
1. Qual a diferença entre a advocacia pública e a advocacia privada?
A advocacia pública atua exclusivamente em defesa dos interesses do Estado, exercendo funções essenciais à Justiça, como consultoria e representação judicial dos entes federativos. Já a advocacia privada atua em defesa de interesses particulares, podendo representar qualquer pessoa física ou jurídica.
2. A atuação dos procuradores é limitada apenas ao processo judicial?
Não. Além da representação judicial, os procuradores também exercem atividades de consultoria e assessoramento jurídico aos gestores públicos, emitindo pareceres, analisando contratos e orientando o cumprimento da legalidade.
3. É possível a acumulação de outros cargos por procuradores públicos?
Via de regra, não. A maioria das legislações estaduais veda a acumulação de cargos, preservando a exclusividade e dedicação integral ao exercício da função pública, salvo na docência, quando houver compatibilidade de horários.
4. Procuradorias podem mudar pareceres já emitidos?
Sim, desde que existam fundamentos jurídicos que justifiquem a alteração, respeitando-se o princípio da boa-fé e a segurança jurídica. A revisão de pareceres deve ser feita com cautela e, preferencialmente, por órgãos superiores dentro da estrutura da advocacia pública.
5. Como se preparar para uma carreira na advocacia pública?
É essencial estudar profundamente Direito Constitucional, Administrativo, Financeiro, Tributário, além de Direito Processual. Ainda, recomenda-se a participação em cursos especializados, como a Certificação Profissional em Processo Administrativo Fiscal, para aprimorar a prática técnica requerida dentro das procuradorias.
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Este artigo foi escrito utilizando inteligência artificial a partir de uma fonte e teve a curadoria de Fábio Vieira Figueiredo. Advogado e executivo com 20 anos de experiência em Direito, Educação e Negócios. Mestre e Doutor em Direito pela PUC/SP, possui especializações em gestão de projetos, marketing, contratos e empreendedorismo. CEO da IURE DIGITAL, cofundador da Escola de Direito da Galícia Educação e ocupou cargos estratégicos como Presidente do Conselho de Administração da Galícia e Conselheiro na Legale Educacional S.A.. Atuou em grandes organizações como Damásio Educacional S.A., Saraiva, Rede Luiz Flávio Gomes, Cogna e Ânima Educação S.A., onde foi cofundador e CEO da EBRADI, Diretor Executivo da HSM University e Diretor de Crescimento das escolas digitais e pós-graduação. Professor universitário e autor de mais de 100 obras jurídicas, é referência em Direito, Gestão e Empreendedorismo, conectando expertise jurídica à visão estratégica para liderar negócios inovadores e sustentáveis.
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